Il bilancio dell’allegato E nei primi anni successivi al 1865

Probabilmente la riforma intendeva realizzare il passaggio da un sistema di tutela nei confronti dell’Amministrazione imperniato sul modello precedente del contenzioso amministrativo, a un altro sistema, imperniato sul giudice ordinario.
Il sistema delineato nell’allegato E della l. 2248/1865 avrebbe potuto assicurare una efficace tutela del cittadino nei confronti dell’Amministrazione.
Sarebbe stato necessario, però, attuare in modo adeguato la disposizione sulla tutela del cittadino nel procedimento amministrativo e attraverso i ricorsi gerarchici.
Tale istituto risultò screditato dalla tendenza dell’Amministrazione a non assumere decisioni imparziali e a lasciarsi condizionare dai suoi particolari interessi.
Inoltre sarebbe stata necessaria un’interpretazione della legge in grado di assicurare al giudice ordinario tutti gli spazi di tutela che precedentemente erano stati riconosciuti ai tribunali del contenzioso amministrativo.
Dopo l’entrata in vigore della l. 2248/1865, l’autorità governativa sollevò con grande frequenza dei conflitti, circa 500 nel solo periodo tra il 1865 e il 1867.
Il Consiglio di Stato, nelle sue decisioni sui conflitti, propose una lettura molto restrittiva dei limiti esterni della giurisdizione del giudice ordinario: invece dell’eguaglianza dei cittadini e dell’Amministrazione davanti alla legge si finiva col realizzare un sistema che limitava considerevolmente gli spazi per la tutela giurisdizionale del cittadino.
Il Consiglio di Stato escludeva la competenza del giudice ordinario quando in questione fosse un provvedimento emesso a tutela di un interesso pubblico generale, perché all’Amministrazione doveva ritenersi riservata ogni valutazione in merito; oppure, in presenza di una azione civile per il risarcimento dei danni, quando il pregiudizio fosse stato provocato da un atto amministrativo discrezionale, perché sulle valutazioni discrezionali dell’Amministrazione non si doveva ammettere un’interferenza da parte del giudice civile; ecc…
In conclusione, si notava nelle decisioni del Consiglio di Stato la tendenza ad escludere la competenza del giudice civile quando la vertenza riguardasse provvedimenti dell’autorità amministrativa, e ciò anche quando questi provvedimenti non fossero fondati su valutazioni discrezionali.
La competenza del giudice civile veniva ammessa esclusivamente in presenza di atti dell’Amministrazione manati non a tutela di un interesse pubblico generale, ma a tutela di un interesse “personale” o patrimoniale dell’Amministrazione stessa.
Soprattutto, appariva evidente che la soppressione dei Tribunali del contenzioso amministrativo aveva ridotto lo spazio di tutela giurisdizionale per il cittadino e non aveva per nulla comportato l’estensione della giurisdizione civile a tutti gli ambiti precedentemente occupati dai giudici soppressi.
L’indirizzo accolto dal Consiglio di Stato appariva in evidente contrasto con la l. 2248/1865, secondo cui invece la competenza del giudice ordinario non doveva essere limitata né per il fatto che una parte in causa fosse l’Amministrazione, né tanto meno per il fatto che si discutesse di un atto amministrativo.
L’insuccesso della riforma era perciò addebitato principalmente al Consiglio di Stato che, quale giudice dei conflitti, conosceva delle controversie insorte tra il cittadino e l’Amministrazione e decideva se vi era, o meno, lo spazio per una tutela giurisdizionale.
Sembrava perciò necessario che anche i conflitti venissero decisi da un organo indipendente e “super partes”: solo il giudice ordinario, però, dava queste garanzie.