Le riforme amministrative dell'ultimo ventennio in Italia e Romania: la regolazione del personale pubblico

Quando si parla di riforme amministrative, ci si riferisce a una serie di interventi promossi dal corpo politico o da quello amministrativo per adattare le pubbliche amministrazioni ai cambiamenti economico-sociali. Si tratta di interventi che non hanno riscontro nel settore privato, dove, infatti, il termine riforma è sconosciuto [ Cassese 2001b ].
Questo lavoro esamina gli interventi riformistici sulla pubblica amministrazione italiana e romena che hanno preso avvio negli ultimi vent’anni.
Nel primo capitolo abbiamo cercato di sistematizzare le definizioni di pubblica amministrazione all’interno di tre approcci diversi: gli approcci manageriali, le prospettive giuridico-legali e gli approcci politologici. Vengono inoltre esplorate le norme costituzionali sulla pubblica amministrazione e le cause delle riforme amministrative in Italia e in Romania.
Il secondo e il terzo capitolo dell’elaborato sono dedicati all’analisi comparata dei casi. Viene proposto uno schema comparativo che permette di cogliere e di porre a confronto le trasformazioni avvenute nei sistemi amministrativi, così come si sono osservate nell’ultimo ventennio in Italia e in Romania. Le tre diverse traiettorie di riforma che vengono prosposte sono il « - modello del mercato - », il « - modello della user democracy - » e il « - modello della modernizzazione - ». I due casi verrano esaminati sulla base di tre gruppi di variabili riguardanti rispettivamente: gli assetti strutturali dell’amministrazione pubblica centrale e dell’amministrazione pubblica periferica e l’organizzazione del personale pubblico.
Nel terzo capitolo si realizza un approfondimento sul pubblico impiego in Italia e in Romania, si prendono in considerazione i modelli di reclutamento e di formazione dei funzionari pubblici, l’organizzazione delle carriere, le modalità di determinazione dei salari e i rapporti dei dirigenti pubblici con il vertice politico.
Al capitolo quarto è affidato il compito di tirare le fila dell’analisi provando a fornire una visione di sintesi in merito alle posizioni raggiunte dai due sistemi amministrativi considerati con riferimento alle tre dimensioni empiriche già richiamate e che permettono di collocare l’Italia e la Romania all’interno di una delle tre traiettorie di riforma.
I risultati del presente elaborato dimostrano una presa di distanza del caso italiano dal modello di amministrazione legale-razionale di matrice weberiana. L’insieme delle riforme amministrative adottate in Italia cominciando con gli anni Novanta riflettono il tentativo di ridurre le distanze fra il settore pubblico e il settore privato e quindi un processo di riforma amministrativa in senso manageriale. In Romania, i risultati dell’analisi condotta in questo elaborato, hanno evidenziato che le riforme amministrative realizzate nell’ultimo ventennio sono state poco incisive e continuano a prevalere i principi di gerarchia ( - per esempio, i ministeri sono organizzati per direzioni generali mantenendo in questo modo la struttura gerarchica - ) e di accentramento a livello dell’amministrazione pubblica ( - si rileva una tendenza verso l’esecuzione deconcentrata dei servizi pubblici ).
Sia l’Italia che la Romania si collocano all’interno del « modello della modernizzazione », ma si deve precisare che nel caso dell’Italia, come abbiamo già detto prima, le riforme amministrative sono molto più incentrate sul paradigma manageriale. Le innovazioni ascrivibili alla « traiettoria della modernizzazione » che sono state adottate da entrambi i paesi riguardano l’istituzione delle agenzie, le esternalizzazioni e le privatizzazioni, il decentramento e l’autonomia locale.
In quello che riguarda il personale pubblico in Italia, una caratteristica del « modello della modernizzazione » che è stata riportata nel sistema amministrativo italiano è rappresentata dalla privatizzazione del pubblico impiego, che equipara il regime normativo del personale pubblico a quello del settore privato. Dall’altra parte, in Romania, la cultura manageriale è stata adottata attraverso l’introduzione di una serie di programmi di formazione di manager pubblici. Tramite i manager pubblici si è voluto rafforzare la responsabilità amministrativa e nello stesso tempo si è cercato di introdurre una gestione per obiettivi.
Così come si vedrà in questo elaborato, l’andamento del processo di riforma è stato molto influenzato dalla « path dependence », dalle eredità sedimentate nel corso del tempo nei due paesi: da una parte, in Romania la democratizzazione e la riforma della pubblica amministrazione sono state realizzate simultaneamente dopo la caduta del comunismo nel 1989; e dall’altra parte, in Italia le riforme amministrative sono state realizzate in un ambiente e in un sistema amministrativo democratico ben consolidato.