La legislazione regionale e l'autonomia comunale in edilizia: la denuncia inizio attività (d.i.a.) ed il recupero dei sottotetti

Al fine di poter compiutamente inquadrare l'istituto della denuncia di inizio attività e delinearne in maniera definita i contorni nei suoi rapporti con gli altri titoli abilitativi rinvenibili nel diritto urbanistico, del quale tale istituto costituisce oggi nucleo significativo, appare utile sottolineare come la stessa sia espressione di quella tendenza diretta alla c.d. liberalizzazione del procedimento amministrativo, procedimento che, come è noto, ha ricevuto disciplina organica con la legge 241/90.
Ed è proprio da quell'esigenza di semplificazione che nasce l'istituto in esame, come risultato di quel difficile rapporto ''autorità-libertà'', che si realizza allorquando ''la libertà del cittadino, per talune specifiche attività, precede l'autorità della pubblica amministrazione, cui compete unicamente di riscontrarne e confermarne l'esercizio''.
La denuncia di inizio attività, introdotta in termini generali dall’art. 19 della 241/90, poi modificato dall’art. 2 della legge 24 dicembre del 1993, si presenta da subito, infatti, come una possibile alternativa alla concessione edilizia; a differenza di quest'ultima, essa consente al privato, che intenda realizzare nuove costruzioni, di farlo senza bisogno di attendere il consenso della p.a. (presupposto della licenza edilizia), dandone semplice preavviso all'autorità comunale competente.
Quest'ultima, però, ha sempre il potere, nei congrui limiti di tempo fissati dalla legge, di bloccare l'inizio dell' attività, qualora rilevi che l’opera denunciata non rientri nei casi tassativamente previsti, o qualora la stessa sia in contrasto con le norme urbanistiche.
Quale che ne sia la configurazione ontologica, è pur certo che la denuncia non si colloca fuori dal procedimento amministrativo, ma risulta essere titolo legittimante l'esercizio di attività in materia urbanistico-edilizia; come se il provvedimento non si formasse più nella sola sede pubblica (come avviene nei casi di concessione o autorizzazione) bensì risultasse dalla combinazione di un'iniziativa privata (la denuncia) e un'altra di controllo e vigilanza di tipo pubblicistico.
Ciò porterebbe ad escludere che la creazione di tale istituto abbia fatto venir meno quella funzione ''autorizzatoria'' affidata agli atti tipici (quali concessione ed autorizzazione); viceversa sarebbe ipotizzabile che il meccanismo disegnato dal legislatore (denuncia asseverata da parte del privato e controllo da parte del potere pubblico) realizzi una nuova modalità provvedimentale tipica, in perfetta armonia con la disposizione prevista dall'art. 11 della l. 241/90, dalla quasi traspare chiara l'intenzione del legislatore di rendere partecipe il privato della fase formativa di atti o provvedimenti amministrativi.
Almeno in un primo momento però, nelle intenzioni del legislatore, il ricorso a tale strumento venne considerato residuale rispetto ai casi in cui la legge stessa richiedeva la previa concessione edilizia; frutto questo di una concezione, sicuramente consolidata, secondo cui spettava allo Stato dare un determinato assetto al territorio.
Ma già dopo la celebre sentenza della Corte Costituzionale (30 gennaio 1980, n. 5), con la quale la stessa ha chiarito che nel diritto di proprietà del singolo è insito anche il diritto di costruire, pur specificando che il concreto esercizio di tale diritto soggiace poi alle regole fissate dallo Stato con lo strumento urbanistico, il legislatore ha finito per dover modificare tale concezione.
Così, la regola secondo cui qualsiasi trasformazione del territorio sotto il profilo urbanistico-edilizio, fatte salve tassative eccezioni, era soggetta a previa concessione comunale cede il passo ad un nuovo principio, in base al quale la concessione edilizia non è più la regola ma l’eccezione; ed in base al quale la stessa denuncia, da strumento straordinario e tipizzato qual'era, diventa, come si evince dalla lettura delle norme del T.U. (in particolare dagli artt. 22-23), la norma per eseguire l'attività edilizia, mentre la concessione resta riservata ai soli casi, tassativamente elencati (art. 10), di macrointerventi edilizi.
Ma non è tutto; a consolidare quest'orientamento interviene anche la L. 443/01 (cd. legge obiettivo), la quale, prefissandosi l'obiettivo di regolamentare l'attività edilizia al fine di semplificare al minimo gli adempimenti connessi all'esecuzione dei lavori sul patrimonio esistente ed alla trasformazione del tessuto urbanistico, introduce la c.d. super D.I.A.; un istituto, quest'ultimo, già operante in alcune regioni (tra le quali Lombardia, Toscana e Campania), e per il quale la legge 443/01 prevede espressamente i casi in cui è possibile dare inizio ai lavori edili, incluse le nuove costruzioni, attraverso il più semplice meccanismo del silenzio-assenso, pensato come alternativa al rilascio dei provvedimenti abilitativi attualmente necessari.