Illegittima segnalazione alla Centrale dei Rischi e risarcimento del danno

Istituita negli anni Sessanta, la Centrale dei Rischi rientrava nell'ambito delle misure adottate per controllare il fenomeno del pluriaffidamento, e cioè il cumulo, in capo ad un medesimo soggetto, dei fidi concessi da una pluralità di intermediari.
La frammentazione del mercato del credito e la diffusione di situazioni di indebitamento plurimo rendevano necessaria la predisposizione di sistemi organizzativi atti ad evitare la concessione di affidamenti non corrispondenti ad un effettivo merito creditizio. Una sorta di sistema di rilevazione delle esposizioni debitorie era peraltro già stato introdotto nell'ambito del credito agrario.
Lo Schedario Regionale del Credito Agrario assolveva una funzione di pubblicità-notizia sulla posizione debitoria dei soggetti richiedenti il credito, in esso dovevano essere annotate tutte le operazioni di credito agrario compiute. Lo schedario era stato quindi istituito al fine di accrescere la qualità degli impieghi. La necessità di istituire un sistema di censimento delle esposizioni era altresì stata prospettata dalla dottrina già a partire dall'inizio del secolo scorso. A tal riguardo, è possibile ricordare le note predisposte dalla confederazione dei lavoratori delle aziende di credito e delle assicurazioni, per le riunioni della corporazione del credito, del giugno 1935 (archivio Bankitalia sez. Beneduce, cartella 354/356 B. 44), ove si riconosce "l'opportunità di istituire un organo presso cui accentrare l'evidenza dei fidi". Si ricordano inoltre i lavori dell'assemblea costituente (Rapporto della commissione economica, IV, Credito e assicurazione, pag. 32 ss.), ove si riconosce espressamente "l'utilità" di introdurre "uno schedario dei rischi e dei fidi".
Ciò consente di comprendere il motivo per cui, nella vigenza della legge bancaria, il fondamento normativo del servizio di centralizzazione fu individuato dalle stesse autorità creditizie, nonché dalla dottrina, nel disposto dell'art. 32 co. 1 lett. h) l.b. La norma riconosce espressamente alle autorità creditizie il potere di assumere le cautele necessarie "per evitare gli aggravamenti di rischio derivanti dal cumulo di fidi".
Tale disposizione costituisce quindi la fonte primaria del potere in base al quale il Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio ha emanato la delibera 16 Maggio 1962, istitutiva del servizio di centralizzazione (nonché le successive delibere in materia), a cui hanno fatto seguito le Istruzioni della Banca d'Italia.
Peraltro, considerata la generica formulazione della normativa primaria, il C.I.C.R ha avuto ampi margini di discrezionalità nella individuazione dei criteri e degli elementi fondamentali del servizio in esame, essendo tenuto unicamente al rispetto della ratio legis consistente nel predisporre le cautele necessarie per "evitare gli aggravamenti di rischio derivanti dal cumulo di fidi". E' proprio la generica formulazione della normativa primaria ha indotto parte della dottrina a ritenere la norma applicabile altresì ad altri sistemi organizzativi di rilevazione dei fidi. Con la delibera summenzionata, il C.I.C.R. ha affidato alla Banca d'Italia la concreta disciplina del servizio di centralizzazione dei rischi bancari. La Banca d'Italia, nell'emanare le Istruzioni in materia, è tenuta a rispettare i principi fissati nelle delibere, restando peraltro libera di adottare le formule organizzative in concreto ritenute più idonee per la realizzazione del servizio. Ne consegue che nelle delibere C.I.C.R è possibile rinvenire gli elementi costitutivi della disciplina del servizio di centralizzazione, ed in quanto tali non modificabili se non attraverso una successiva delibera del Comitato stesso, mentre nelle istruzioni della Banca d'Italia si rinviene la disciplina di dettaglio. Si spiega, quindi, il motivo per cui le delibere in materia fossero, nella vigenza della legge bancaria, solamente due: la delibera C.I.C.R del 1962, istitutiva del servizio di centralizzazione, e la delibera C.I.C.R del 1970, che ha introdotto la regolamentazione del servizio di informazione preventiva sui fidi globali segnalati dalle aziende e dagli istituti di credito. Di contro, si riscontrano molteplici aggiornamenti delle Istruzioni della Banca d'Italia che hanno consentito l'evoluzione del servizio di centralizzazione, in linea con le nuove prospettive offerte dal mercato. La scelta effettuata dal legislatore, con riferimento alle fonti normative, risponde evidentemente alla esigenza di permettere una agevole modifica della disciplina positiva, che, a causa della continua evoluzione dei mercati, è soggetta a rapida obsolescenza. E' quindi possibile affermare che l'evoluzione della disciplina della Centrale dei Rischi può essere apprezzata considerando il contenuto delle Istruzioni emanate dalla Banca d'Italia, le quali, come avremo modo di vedere nei paragrafi successivi, hanno progressivamente ampliato l'operatività del servizio di centralizzazione.