Il benchmarking negli enti pubblici territoriali: le esperienze internazionali

I processi di riforma della Pubblica Amministrazione italiana attuati negli ultimi anni, hanno creato in linea con le esperienze estere, maggiori opportunità di sviluppo per gli strumenti innovativi come il benchmarking. Pur considerando lo stesso una pratica non ancora istituzionalizzata, e con risultati notevolmente differenti in base ai contesti regionali e locali presi in considerazione, si ritiene rilevante e meritevole di menzione lo sviluppo della metodologia avvenuto in tutti i contesti del settore pubblico (sanità, istruzione, cultura, enti pubblici territoriali). Fin dalle prime esperienze pilota, si sono registrati molteplici promotori delle iniziative di benchmarking sia a livello nazionale che locale: Ministeri, dipartimenti, regioni, province, comuni e anche soggetti privati (es. università, associazioni, ecc…) per servizi di consulenza e progetti di formazione alle amministrazioni pubbliche. La diversità degli attori promotori delle iniziative, hanno creato nello scenario pubblico italiano un reticolo di esperienze variegato ed estremamente differente in termini di risultato, finalità, successo, motivazione e sostenibilità delle iniziative stesse. I fattori che, rendono la pratica di benchmarking maggiormente fruibile per il contesto pubblico italiano, rispetto ad altri strumenti di management, sono da rilevare essenzialmente nelle caratteristiche tipiche dello strumento stesso:

• Strumento flessibile: la diversità dei modelli applicativi, ben si confà con l'eterogeneità degli enti pubblici italiani inseriti nei vari contesti territoriali. L'introduzione della pratica di benchmarking, avviene con un approccio destrutturato, in modo da favorire una partecipazione spontanea;

• Strumento di coerenza e cooperazione: in un contesto pubblico in cui il decentramento amministrativo assume sempre più un ruolo centrale nell'amministrazione pubblica del futuro, lo scambio ed il confronto di pratiche ed esperienze tra i vari enti favorisce la cooperazione ed il principio di sussidiarietà;

• Strumento di cambiamento amministrativo: il benchmarking è una leva per gli enti territoriali, in quanto promuove il cambiamento degli attuali sistemi amministrativi rigidi e gerarchici, in favore di logiche organizzative multireferenziali, caratterizzate da relazioni cooperative e di integrazione delle politiche e dei servizi;

• Strumento di innovazione: con il benchmarking, l'amministrazione pubblica italiana (mai incline all'innovazione) punta ad andare oltre l'ottica autoreferenziale, ampliando la visione anche all'esterno. Le organizzazioni possono guardarsi all'interno per conoscersi, e guardare all'esterno per confrontarsi, alimentando il fenomeno dell'innovazione;

In questi ultimi anni di crisi economica e ristrettezze di risorse pubbliche, la metodologia di benchmarking assume sempre più enfasi nel contesto pubblico, grazie alla maggiore esigenza di accountability e di valutazione delle performance nelle amministrazioni pubbliche. Ad aumentare questo bisogno, hanno contribuito le amministrazioni stesse in questi anni, che si sono affannate nell'attuare tagli lineari, al fine di giungere ad un risparmio considerevole delle risorse pubbliche. Ciò ha causato, specie per gli enti locali, l'interruzione parziale o totale di alcuni servizi ritenuti essenziali per la collettività, con una conseguente percezione di inefficienza e scarsa trasparenza da parte dell'opinione pubblica.
Una prima parziale risposta alle esigenze di trasparenza e valutazione dei risultati sopra citate, è arrivata nel 2009 con l'introduzione nel contesto della pubblica amministrazione italiana del D.lgs 150/2009 (cosiddetta "Riforma Brunetta"), provvedimento che si poggia su tre pilastri: trasparenza, valutazione delle performance, premialità. La riforma, mette finalmente al centro la valutazione del settore pubblico, un argomento non più rinviabile in Italia: difatti, uno dei fattori critici del nostro paese ai fini della competitività internazionale, è proprio la scarsa qualità della Pubblica Amministrazione che non fornisce il supporto adeguato alle iniziative private. Tuttavia, pur ritenendo la riforma importante dal punto di vista dei concetti di buon governo della cosa pubblica e dei principi fondanti, essa stessa è un'ennesima occasione mancata per dare centralità istituzionale allo strumento di benchmarking in ambito pubblico. Infatti, nel testo del decreto esso è appena accennato nell'art. 5 comma 2 punto 'E': "Gli obiettivi sono commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard definiti a livello nazionale e internazionale, nonché da comparazioni con amministrazioni omologhe". Nell'ambito dei sistemi complessi, quali sono le amministrazioni pubbliche, una maggiore attenzione al tema della "condivisione" dei criteri, valutazione dei risultati e dei processi di apprendimento, a fronte di uno sterile ed a volte problematico confronto tra numerosi indicatori, è di importanza vitale. Difatti, un sistema di valutazione, funziona nella misura in cui è in grado di incidere e modificare i comportamenti. Più che la comparazione immediata di indicatori, la pratica di benchmarking, se adeguatamente condotta nei tempi e nella sistematicità prevista, fornisce risposta a questa esigenza di cambiamento.
E' da sottolineare però, come la riforma apra in favore degli enti locali una nuova ed importante strada nel campo della valutazione della propria attività. Difatti, gli enti locali in base all'autonomia organizzativa e normativa attribuita dagli artt. 114 comma 2 e 117 comma 6 della Costituzione e dall'art. 4 della legge n. 131/200344, devono conformarsi autonomamente alle direttive stabilite. Ciò comporta che le regioni e gli enti locali, in linea con le direttive della riforma (art. 16 Titolo II e art. 31 Titolo III), possono adottare gli strumenti che ritengono più consoni per la misurazione e valutazione della performance organizzativa ed individuale . E' da rilevare, come spesso accade nel contesto italiano, che alcune amministrazioni più virtuose hanno colto l'opportunità di introdurre la pratica di benchmarking nelle proprie realtà, molte altre restano arroccate su vecchie problematiche di stampo burocratico, alimentando un sistema pubblico territoriale a doppia velocità, e che a lungo termine provoca disfunzioni a livello nazionale.