Il controllo di regolarità amministrativa e contabile negli Enti Locali: l'applicazione dei principi di revisione

L’evoluzione dei controlli interni nella Pubblica Amministrazione italiana ha una storia lunga. Come sempre in materia di amministrazione pubblica affonda le sue radici nella fine dell’ottocento e, in un andamento ondivago, registra alcuni segni di evoluzione negli anni venti, poi negli anni settanta passando per le riforme degli anni novanta, in particolare col D.Lgs. 286/1999, quindi poi la riforma del Titolo V della Costituzione, e infine nell'ultimo lustro con il D.Lgs. 150/2009, o decreto Brunetta, e il D.L.174/2012, che costituiscono la base normativa attualmente vigente in materia.

L’evoluzione nel suo andamento registra una accelerazione forte a partire dalla prima metà degli anni novanta e si caratterizza per una forte connotazione di cultura economico aziendale che sembra porre in secondo piano quella giuridico amministrativa che aveva dominato incontrastata fino a tutti gli anni ottanta. Negli anni novanta nuovi strumenti per il governo della gestione vengono introdotti per norma, dal momento che la spinta delle esigenze operative non era così avvertita dal management pubblico, e questo inevitabilmente ha gettato le basi per la creazione di una nuova cultura.

In Italia, il controllo interno nasce con la legge di contabilità 22 aprile 1869, n. 5026, e gradualmente trova una sua fisionomia giuridica fino ad arrivare all’assetto raggiunto con il Regio Decreto del 18 novembre 1923, n. 2440 che attribuisce al Tesoro, oltre al controllo di legittimità e quello contabile, anche il controllo sulla proficuità della spesa: una sorta di controllo che entra nel merito e valuta la convenienza della spesa. Tale norma, però, è rimasta inattuata fino agli inizi degli anni ’90. Il controllo interno sulla spesa pubblica, infatti, riconosciuto dalla legge come competenza generale ed esclusiva del Tesoro, è stato il grande assente nello scenario dei controlli e si è limitato ad osservare la sola legittimità formale dei provvedimenti.
Le ragioni di questa trascuratezza, sul piano della disciplina, sono diverse.

La prima è che il controllo interno, dal momento che si occupa di organizzazione e funzionamento dell’amministrazione e, cioè, dei modi e dei tempi con i quali essa opera è rimasto estraneo al dibattito sull’amministrazione come autorità-potere nei confronti dei cittadini. Inoltre, la concezione formalistica dell’attività amministrativa, intesa come insieme di procedimenti volti all’emanazione di atti e provvedimenti amministrativi, ha fatto passare in secondo ordine l’importanza di organizzare nel modo più efficiente ed economico le risorse necessarie a perseguire i risultati che, attraverso le leggi, le pubbliche amministrazioni sono chiamate a conseguire e nei quali risiede uno dei compiti principali del controllo interno. Dopo una parentesi di quasi un secolo, si torna a parlare di controllo interno con le grandi riforme degli anni Settanta. Tra tutte vale la pena ricordare, l’ambizioso modello di veri e propri controlli gestionali, disegnato dalla legge di riforma sanitaria 833/1978 e quello della legge di riforma del bilancio 486/1978. Nella sostanza, tuttavia, anche queste norme sono state disattese e sul piano dell’attuazione concreta dei controlli interni, si è fatto poco o nulla, probabilmente anche perché è mancato un controllo attento inerente alla loro attuazione.

Qualche anno prima, nel 1972, anche se con un riferimento indiretto ai controlli interni era stata emanata una norma, il D.P.R. 748/1972 che con l’art. 19 conferiva alla dirigenza statale autonomi poteri negoziali e di spesa e prevedeva, come contrappeso, una specifica responsabilità dei dirigenti sui risultati dell’organizzazione del lavoro e dell’azione degli uffici cui i dirigenti stessi erano preposti. Questo passo della legge, che anticipava alcuni dei contenuti del successivo D.Lgs. 29/1993 sulla responsabilità dei dirigenti, fu salutato a suo tempo come un elemento qualificante della dirigenza statale. Esso testimoniava lo sforzo di trasformare la burocrazia da corpo meramente esecutivo a soggetto cogestore delle politiche pubbliche, nonché una attenzione verso una cultura dell’amministrazione non soltanto giuridica-formalistica. La cosiddetta “responsabilità dirigenziale” del D.P.R. 748/1972 sottendeva l’introduzione di sistemi di controllo interno per il governo della gestione.

La “responsabilità dirigenziale”, infatti rimase sulla carta e fu ricordata come il simbolo del fallimento di quella prima riforma della dirigenza pubblica. All’inizio degli anni Novanta, una serie di norme hanno avviato un processo di rilevanti trasformazioni, esse sono:

* la L. 241/1990, sulla disciplina del procedimento amministrativo;
* la L. 142/1990, sulla riforma dei poteri degli Enti Locali;
* il D.Lgs. 29/1993, sulla privatizzazione del pubblico impiego e sull’introduzione dei controlli interni in tutte le amministrazioni;
* la L. 20/1994, sulla riforma dei controlli della Corte dei conti,
* l’ultima, che chiude il decennio, è il D.Lgs 286/1999 in attuazione alla L. 59/1997.

Questa serie di Leggi, ed in particolare le ultime, conclusero una fase importante della riforma degli anni novanta, una riforma che va a scardinare principi e prassi in vigore sin dai tempi delle leggi, allora innovative, del 1865 e nel caso dei Ministeri addirittura dalla Legge Cavour del Regno di Sardegna che risale al 1853 . I cambiamenti introdotti da questi provvedimenti amministrativi possono essere, così, riassunti:

- La L. 241/1990, nota come la legge sulla trasparenza ha obbligato le amministrazioni ad individuare, al proprio interno, le unità organizzative ed i soggetti responsabili dei risultati da conseguire.
- La L. 142/1990 ha introdotto, per la prima volta, il principio della separazione fra poteri e responsabilità inerenti, rispettivamente, all’indirizzo politico-amministrativo e ai risultati della gestione amministrativa. Affermato dapprima per gli Enti Locali, il principio è stato esteso, poi, a tutte le amministrazioni con l’emanazione del D.Lgs. 29/1993 e ribadito con il D.Lgs. 286/1999; tale principio di separazione dei compiti costituisce in chiave di controllo interno un pilastro fondamentale della riforma delle Pubblica Amministrazione.
- Il D.Lgs. 29/1993 ha imposto alle amministrazioni di costituire uffici di controllo interno, capaci non solo di valutare, ma anche di indirizzare e correggere l’azione degli uffici, in funzione degli obiettivi e delle responsabilità assegnate. La funzionalità è divenuta, quindi, un valore intrinseco dell’amministrare ed il suo mancato conseguimento ha precisi referenti nei responsabili di ciascun procedimento, nei titolari delle unità organizzative, nei responsabili del controllo interno;
- La L. 20/1994, nota come la legge di riforma della Corte dei conti, ha potenziato, insieme al D.Lgs. 29/1993, i controlli, sia esterni sia interni, sui risultati dell’azione amministrativa, sulla congruenza di questa con i programmi politici, sul costo e sulla performance dei servizi, sulla soddisfazione degli utenti; il tutto nel segno di un’esigenza, mai così sentita, di controlli effettivi ed efficienti, capaci di assicurare la corretta gestione delle pubbliche risorse, di accrescere la trasparenza dell’amministrazione, arginando anche uno dei fenomeni che in quegli anni era molto sentito dalla pubblica opinione, la corruzione degli amministratori.
- Il D.Lgs. 286/1999, rivisita e puntualizza il sistema dei controlli interni, identificando al suo interno le varie tipologie di controllo ed i soggetti ad essi assegnati.

Il riassetto del controllo interno trova la sua fonte normativa principale nel D.Lgs. 29/1993. Scopo della riforma è quello di introdurre all’interno della Pubblica Amministrazione il controllo gestionale da intendere come insieme equilibrato di strutture, metodi e procedure, idonei a realizzare una serie di obiettivi generali, quali:

1) lo svolgimento delle funzioni in modo regolare, economico, efficace ed efficiente, nonché la produzione di risultati e di servizi di qualità compatibili con la finalità dell’organizzazione;
2) la salvaguardia delle risorse da sprechi, scorrettezze gestionali, frodi, abusi ed irregolarità;
3) il rispetto delle leggi e delle norme in genere;
4) la disponibilità di un idoneo sistema di dati finanziari affidabili e la corretta comunicazione dei dati stessi.

Al di là di preoccupazioni semantiche, il controllo interno, nella sua nuova dimensione, viene quindi ad identificarsi con il controllo gestionale di cui ripete gli elementi costitutivi ed anche quei dispositivi finalizzati al miglioramento della funzionalità della Pubblica Amministrazione, attraverso un processo ciclico che vede coinvolti operatori interni, controllori esterni, organo di direzione politica e, naturalmente, organi di controllo interno. In buona sostanza, il controllo interno, ha come obiettivo quello di accertare l’efficacia, l’efficienza, l’economicità, secondo quei significati che a questi termini attribuiscono le scienze amministrative ed aziendalistiche. Con l’introduzione dei sistemi di controllo interno si può affermare che l’economia d’azienda fa il suo ingresso a pieno titolo nel contesto della Pubblica Amministrazione, fino a quel momento ancora troppo incentrata su cardini concettuali più del diritto amministrativo che non dell’economia d’azienda. Il D.Lgs. 29/1993 introduce anche una nuova normativa per ciò che riguarda la responsabilità dei dirigenti delle Pubbliche Amministrazioni. Infatti, essendo la finalità del provvedimento amministrativo quella di introdurre un controllo successivo sui risultati complessivi dell’azione amministrativa, i dirigenti diventano direttamente responsabili dei risultati raggiunti mediante lo svolgimento delle attività attribuite alla loro competenza. […]