Lo Sportello Unico per le Attività Produttive. La semplificazione del procedimento amministrativo

Già si è evidenziato che il settore delle attività produttive è quello dove si è realizzato, con maggiore incisività, l’intervento del legislatore degli anni ’90 e che l’emblema dell’innovazione è rappresentato dallo Sportello Unico, strumento rappresentativo del nuovo modello di azione pubblica, in quanto luogo di sintesi dei principi fondamentali delle ultime riforme che hanno toccato il settore amministrativo, in particolare i principi di sussidiarietà e semplificazione.

Tali principi non sono però pienamente compatibili: si pensi che la moltiplicazione di soggetti pubblici detentori di potestà normativa, i quali operano integrando su più livelli la disciplina positiva dell’istituto – effetto dell’affermarsi del principio di sussidiarietà – porta ad una complicazione che influisce negativamente sul principio di semplificazione.

Al fine della comprensione del problema posto dal coordinamento dei principi si rende opportuna un’analisi di uno degli aspetti più complessi della disciplina in esame, ossia di come l’istituzione dello Sportello Unico abbia inciso sull’assetto di competenze preesistente. Un esame superficiale del nuovo procedimento autorizzatorio per l’insediamento delle attività produttive rende evidenti le peculiarità dell’istituto rispetto al meccanismo di ripartizione delle stesse: è riportato un quadro di sintesi dei principi e del loro intreccio:

- I primi problemi riguardanti il conflitto tra principi sono dati dal già citato utilizzo, per la disciplina positiva dell’istituto, di una tecnica legislativa (allora) innovativa ossia, l’affiancamento di una normativa di principio di livello primario che prevede sia una delega legislativa – per il conferimento di funzioni e compiti a Regioni ed Enti locali – sia una delega regolamentare – per l’adozione di regolamenti di delegificazione inerenti la disciplina procedimentale in senso stretto – dando vita sia ad una complessità disciplinare, ma anche ad una flessibilità che consente interventi correttivi in tempi rapidi. (semplificazione dall’alto o delegificazione)

- un ulteriore elemento di complicazione (ma anche di originalità) che incide sull’assetto delle competenze è il criterio utilizzato per il conferimento: mentre l’intero d.lgs. n. 112/1998 utilizza il criterio “per materia”, il conferimento di funzioni e compiti allo Sportello Unico è operato secondo “l’oggetto”, che viene definito nell’art. 23 d.lgs. n. 112 cit. come “realizzazione, ampliamento, cessazione, riattivazione, localizzazione e ricollocazione di impianti produttivi, ivi incluso il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie”. Le conseguenze del conferimento in base all’oggetto sono essenzialmente due:

- Il procedimento dinanzi allo Sportello Unico ha carattere trasversale: pur se inserito nel titolo sull’industria, di fatto coinvolge la gran parte delle materie oggetto del d.lgs. 112/1998: urbanistica, ambiente, sanità, etc.

- Il procedimento autorizzatorio di competenza dello Sportello assume una forte capacità espansiva: basti pensare all’ampliamento dell’ambito di applicazione avutosi con la sola modifica regolamentare realizzata con il d.P.R. n. 40/2000, realizzando, in sostanza, un nuovo conferimento mediante regolamento, anziché mediante decreto legislativo.
Attraverso questa tecnica di conferimento il legislatore ha cercato di dar luogo alla semplificazione della normativa attraverso la reconductio ad unum di materie differenti e la possibilità di modifica con fonte secondaria, ma entrambi questi aspetti di semplificazione hanno creato forti ingerenze statali, non rispettose della ripartizione di funzioni operata secondo il principio di sussidiarietà

- Si aggiunga che la disciplina dello Sportello Unico è stata caratterizzata dall’immediata operatività: permessa dall’assenza di una diretta corrispondenza con attività precedentemente svolte dalle amministrazioni centrali e quindi dalla interpretazione della funzione di coordinamento che si andava delineando in capo al Comune come “nuova”, la disciplina si è sottratta dal meccanismo, consistente nell’emanazione di decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri per il trasferimento alle Regioni e agli Enti locali delle risorse necessarie per l’esercizio delle nuove funzioni e senza attendere l’emanazione di leggi regionali di attuazione del d.lgs. 112/1998. Ciò ha conferito all’istituto di semplificazione in esame un ulteriore primato: ha rappresentato il primo conferimento effettivo del cd. “federalismo amministrativo”, dunque attuazione di quella sussidiarietà prima definita come “verticale”, ossia del nuovo principio di riparto delle competenze tra i diversi Enti territoriali che formano il nostro ordinamento, uno dei pochi conferimenti diretti ai Comuni contenuti nel decreto del ’98 e senza dubbio il più rilevante.