Skip to content

I gruppi di pressione pubblici nel sistema decisionale italiano: il caso di UnionCamere

Le ragioni delle tante riforme della P.A.

L’Italia è forse il Paese europeo che ha varato con maggior frequenza provvedimenti tesi a “riformare” la pubblica amministrazione. Non è questa la sede per svolgere una analisi nel merito di ciascuna riforma e per effettuare una valutazione tecnico-giuridica sulla loro qualità legislativa, ma è comunque opportuno far accenno al contesto storico-politico nel quale sono stati approvati i provvedimenti anche di revisione costituzionale che hanno prodotto i cambiamenti maggiormente rilevanti nei modelli organizzativi delle pubbliche amministrazioni del nostro Paese.

Fu agli inizi degli anni ’50 che le istanze verso un radicale mutamento della burocrazia italiana iniziarono a trovare terreno fertile nel Parlamento e nel Governo in quanto, nel corso del precedente decennio e soprattutto dagli ultimi anni del secondo conflitto mondiale, era maturata nell’opinione pubblica e nella classe politica la percezione della necessità di riorganizzare la macchina amministrativa del Paese. In particolare, sin dal primo dopoguerra era già stato osservato che la burocrazia italiana era oppressa dal “vizio del formalismo” che pervadeva qualsiasi ambito della macchina amministrativa e che ne rallentava l’attività.

Tuttavia il concetto di produttività rimaneva culturalmente estraneo all’amministrazione italiana, sebbene già negli anni ’20 fosse stato rimarcato che «il problema dell’amministrazione è un problema di organizzazione: chi amministra deve saper organizzare il lavoro in modo che da una razionale combinazione di fattori umani e materiali possa ottenere la massima efficienza».
Infatti, tranne che per alcuni limitati settori, negli anni ‘50 l’amministrazione operava ancora sulla base di normative risalenti al Ventennio fascista.
Nel 1950 il presidente del Consiglio Alcide De Gasperi conferì a Raffaele Pio Petrilli l’incarico di ministro per la riforma dell’amministrazione; nel luglio del 1951 fu istituito l’Ufficio per la riforma burocratica presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, presieduto dal sottosegretario Roberto Lucifredi.

Il primo fine dell’Ufficio consistette nella ricerca analitica delle principali criticità ed inefficienze della pubblica amministrazione statale, sia centrale che periferica. Furono quindi individuate specifiche macro-aree di studio e di intervento a cui seguì, soprattutto nel biennio 1956-1957, sulla base delle risultanze delle commissioni istituite presso diversi uffici dello Stato, una vera e propria campagna per la modernizzazione della pubblica amministrazione, che conobbe una prima fase incentrata sullo studio dell’adeguamento dei servizi amministrativi ai nuovi mezzi della tecnica dell’organizzazione amministrativa, una seconda fase dedicata alle relazioni pubbliche ed umane nella pubblica amministrazione e, infine, una terza fase, forse la più ambiziosa, sulla semplificazione dei procedimenti amministrativi.

Il grande merito del lavoro svolto dall’Ufficio per la riforma burocratica risiede nell’aver svolto una indagine approfondita sullo stato dell’amministrazione in Italia, tramite un approccio razionale e molto innovativo per l’epoca: ciò consentì di individuare in modo ordinato i malfunzionamenti della burocrazia ma purtroppo non si tradusse in provvedimenti legislativi particolarmente incisivi.
Occorre tuttavia ricordare la legge 11 marzo 1953 recante la delega legislativa al Governo per l’attuazione di funzioni statali di interesse locale alle Province, ai Comuni e agli altri enti locali e la legge 20 dicembre 1954 recante la delega legislativa al governo ad emanare norme relative al nuovo stato giuridico dei dipendenti dello Stato. Sebbene tali provvedimenti risultarono meno incisivi di quanto atteso dai loro ispiratori, ebbero l’indubbio merito di avviare la stagione delle riforme della pubblica amministrazione e, soprattutto, del pubblico impiego: quest’ultima riforma costituiva infatti il perno di tutto il rinnovamento della burocrazia in quanto il coinvolgimento del personale dipendente e, soprattutto, dell’alta dirigenza, costituiva e costituisce la fase imprescindibile di qualsiasi proficuo cambiamento dell’organizzazione amministrativa. Nel panorama politico nazionale, il confronto avvenne soprattutto tra coloro che possiamo definire “riformatori” e coloro che invece desideravano realizzare una mera una normalizzazione degli apparati burocratici con il superamento di disposizioni e di schemi organizzativi ormai desueti o superflui: è possibile affermare che prevalse il secondo tipo di approccio.

Va infatti detto che, in tema di disciplina del pubblico impiego, il Testo Unico del 10 gennaio 1957 non recepì le profonde spinte innovatrici frutto del lavoro dell’Ufficio per la riforma burocratica e, infatti, il rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione rimase regolato da un impianto fortemente gerarchizzato, simile a quello militare, di impostazione fascista: il rapporto rimase infatti caratterizzato dalla “nomina agli uffici” e disciplinato da atti unilaterali come leggi, regolamenti e provvedimenti amministrativi.
Occorse attendere fino alla metà degli anni ’60 per approdare finalmente ad una riforma che superasse quel tipo di impostazione. Nel 1966 ebbe luogo a Palazzo Vidoni, sede dell’Ufficio per la riforma burocratica, l’incontro tra il governo e le tre sigle sindacali maggiormente rappresentative (Cgil, Cisl e Uil) sulla riforma del pubblico impiego e della pubblica amministrazione.

Dall’incontro scaturirono due leggi delega, una del 1968 e l’altra del 1970, che introducevano per la prima volta nella storia del diritto del lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione la contrattazione sindacale: la legge del 1970 prevedeva che il rapporto potesse essere disciplinato da un regolamento adottato dal Governo sulla base di un accordo tra quest’ultimo e i sindacati; il modello della contrattazione per il trattamento economico dei dipendenti dello Stato divenne un obbligo (e non più una possibilità) con una legge del 22 luglio 1975, secondo la quale, ferma restando la necessità di una legge ad hoc per la determinazione della spesa necessaria, l’accordo raggiunto tra Governo e confederazioni sindacali dovesse essere adottato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Consiglio dei Ministri. Nel 1978 il sistema della contrattazione venne esteso anche al personale degli enti locali territoriali e, finalmente, nel 1983, viene reso generale attraverso la promulgazione della legge quadro sul pubblico impiego.
Nel frattempo, con D.P.R. 30 giugno 1972 n. 748 si procedette all’istituzione della dirigenza statale nel chiaro tentativo di sottrarre l’alta burocrazia alla precedente dipendenza gerarchica dal Ministro per farne invece un corpo di collaboratori del vertice politico dotato di competenze specifiche ed autonome. Tuttavia, nemmeno questo provvedimento sortì gli effetti sperati.

Se sotto il profilo delle riforme in materia di pubblico impiego gli anni ’70 e ’80 dello scorso Secolo hanno conosciuto importanti interventi da parte del Legislatore in un panorama di forte sensibilità politica al tema, altrettanto non può dirsi in proposito alle criticità relative all’organizzazione degli apparati amministrativi del nostro Paese, che non ricevettero l’attenzione necessaria nel dibattito parlamentare. In particolare, nella società civile maturò la consapevolezza che l’amministrazione pubblica stava perdendo la propria identità e la capacità di autocontrollo: in altre parole, gli apparati pubblici apparivano troppo autoreferenziali e vi era un “eccesso di burocrazia” e di formalismo procedimentale.

Nel 1993 il Dipartimento per la Funziona pubblica, Ministro Sabino Cassese, predispose un esauriente rapporto sullo stato delle pubbliche amministrazioni in Italia ed individuò diverse cause di tale fenomeno. In primo luogo, fu analizzato il fenomeno della cosiddetta inflazione normativa, che affligge l’Italia sin dal Ventennio fascista: per inflazione normativa si intende l’iperregolazione, cioè l’esistenza in vigore di troppe leggi e di atti con forza di legge.
In secondo luogo, la distribuzione delle funzioni pubbliche era incerta o, meglio, frammentaria. Le funzioni erano considerate una “variabile dipendente” sia delle strutture preesistenti sia del modus operandi degli uffici, che preferivano la frammentazione e l’inframmettenza, trascurando invece i risultati.

Terzo aspetto analizzato nel Rapporto era quello attinente al disegno organizzativo delle pubbliche amministrazioni, che risultava frutto di molti cambiamenti dettati da esigenze immediate, ma assolutamente inadeguato alle aspettative dei cittadini. Dei molti cambiamenti effettuati, ben pochi avevano una effettiva portata innovativa: le modifiche, pur non scalfendo la tradizionale struttura ministeriale, di stampo francese, hanno introdotto nuovi tipi di modelli organizzativi, non tradizionali, come ad esempio le autorità amministrative indipendenti, senza coordinare opportunamente i vari enti.
Accanto a queste tre grandi criticità, il Rapporto del 1993 pose in risalto le questioni connesse al rapporto tra la dirigenza e la politica, questioni che attengono al paradosso secondo cui «un’amministrazione imparziale è chiamata ad attuare indirizzi politici che sono per definizione parziali».

L’evoluzione normativa e le molte riforme della pubblica amministrazione susseguitesi dagli anni ’90 hanno infatti evidenziato l’importante ruolo svolto dall’alta dirigenza, chiamata a svolgere la funzione di cerniera tra l’indirizzo politico e la sua attuazione in un sistema che vede i due poli sempre più strettamente collegati ed interessati da dinamiche di reciproco condizionamento. Il decreto legislativo n. 29 del 1993 rappresenta il fondamentale anello del nuovo sistema amministrativo italiano, dal momento che costituisce «la risposta italiana alla linea europea di riforma dell’amministrazione che punta sul modello di impresa e su un diverso assetto del rapporto politica-amministrazione».
Con il d.lgs. 29/1993 si verifica in Italia la “prima” contrattualizzazione del rapporto di lavoro dei dirigenti pubblici. Il decreto legislativo in questione fissa negli artt. 3 e 14 «gli aspetti caratterizzanti della nuova dirigenza pubblica, muovendo proprio dal richiamato principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, quest’ultima affidata ai dirigenti, che assumono così un’autonoma legittimazione e una diretta responsabilità per la gestione».

La legge 15 marzo 1997, n. 59, già richiamata nel corso del presente Capitolo a proposito delle autonomie funzionali e che, come detto, prende il nome dall’allora Ministro per la Funzione pubblica, Franco Bassanini, viene ricordata anche come “seconda privatizzazione” del pubblico impiego ed avvia un complessivo progetto di riordino dell’amministrazione pubblica, teso a rivedere l’organizzazione degli apparati ministeriali ed anche a decentrare le funzioni amministrative a beneficio delle autonomie territoriali e funzionali, il tutto finalizzato ad instaurare il cosiddetto federalismo amministrativo, ossia il massimo del federalismo a Costituzione invariata e tenendo conto dei tre principi costituzionali: quello democratico, quello dell’imparzialità dell’amministrazione e quello del buon andamento dell’amministrazione stessa, il quale si ricollega alla missione attribuita dalla Costituzione alle amministrazioni pubbliche di rappresentare «gli strumenti per la garanzia e l’attuazione dei diritti fondamentali dei cittadini».
La riorganizzazione dell’amministrazione prosegue con il decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 300. L’idea che ispira tutta la riforma è quella di attribuire ai Ministeri le funzioni di settore: il Ministro continua ad avere la direzione (indirizzo politico) e la responsabilità politica e svolge anche funzioni prettamente politico-amministrative avvalendosi di uffici di diretta collaborazione, composti da personale reclutato con ampia discrezionalità anche al di fuori dell’amministrazione.

In conclusione è possibile affermare che i provvedimenti legislativi degli anni ’90 costituiscono il frutto di una profonda stagione riformista che aveva come obiettivo quello di mutare radicalmente il sistema amministrativo italiano; fine principale era quello di attuare il decentramento politico-amministrativo e cioè di dislocare dal centro alla periferia gran parte delle funzioni amministrative, con la conseguenza di dover procedere alla ristrutturazione delle amministrazioni centrali dello Stato.

Veniva così data attuazione all’art. 5 della Costituzione che disegna una Repubblica fondata sul più ampio decentramento politico ed amministrativo. Nel panorama delle riforme della pubblica amministrazione varate all’inizio degli anni ’90 del Secolo scorso si inseriva anche il riordino delle Camere di commercio e di altre autonomie di tipo funzionale. Nel 1993 è stata infatti approvata la legge che disciplina, in maniera organica, la natura e le funzioni di questi enti. La storia delle Camere di commercio e lo studio delle funzioni attribuite a queste amministrazioni prima dell’entrata in vigore della Riforma Madia formano l’oggetto del seguente Capitolo.

Questo brano è tratto dalla tesi:

I gruppi di pressione pubblici nel sistema decisionale italiano: il caso di UnionCamere

CONSULTA INTEGRALMENTE QUESTA TESI

La consultazione è esclusivamente in formato digitale .PDF

Acquista

Informazioni tesi

  Autore: Davide Centulio
  Tipo: Tesi di Laurea Magistrale
  Anno: 2015-16
  Università: Università Telematica TEL.M.A.
  Facoltà: Area Giuridica - ex facoltà Scienze Politiche
  Corso: Scienze dell'Amministrazione
  Relatore: Nicolò Conti
  Lingua: Italiano
  Num. pagine: 127

FAQ

Per consultare la tesi è necessario essere registrati e acquistare la consultazione integrale del file, al costo di 29,89€.
Il pagamento può essere effettuato tramite carta di credito/carta prepagata, PayPal, bonifico bancario, bollettino postale.
Confermato il pagamento si potrà consultare i file esclusivamente in formato .PDF accedendo alla propria Home Personale. Si potrà quindi procedere a salvare o stampare il file.
Maggiori informazioni
Ingiustamente snobbata durante le ricerche bibliografiche, una tesi di laurea si rivela decisamente utile:
  • perché affronta un singolo argomento in modo sintetico e specifico come altri testi non fanno;
  • perché è un lavoro originale che si basa su una ricerca bibliografica accurata;
  • perché, a differenza di altri materiali che puoi reperire online, una tesi di laurea è stata verificata da un docente universitario e dalla commissione in sede d'esame. La nostra redazione inoltre controlla prima della pubblicazione la completezza dei materiali e, dal 2009, anche l'originalità della tesi attraverso il software antiplagio Compilatio.net.
  • L'utilizzo della consultazione integrale della tesi da parte dell'Utente che ne acquista il diritto è da considerarsi esclusivamente privato.
  • Nel caso in cui l'Utente volesse pubblicare o citare una tesi presente nel database del sito www.tesionline.it deve ottenere autorizzazione scritta dall'Autore della tesi stessa, il quale è unico detentore dei diritti.
  • L'Utente è l'unico ed esclusivo responsabile del materiale di cui acquista il diritto alla consultazione. Si impegna a non divulgare a mezzo stampa, editoria in genere, televisione, radio, Internet e/o qualsiasi altro mezzo divulgativo esistente o che venisse inventato, il contenuto della tesi che consulta o stralci della medesima. Verrà perseguito legalmente nel caso di riproduzione totale e/o parziale su qualsiasi mezzo e/o su qualsiasi supporto, nel caso di divulgazione nonché nel caso di ricavo economico derivante dallo sfruttamento del diritto acquisito.
  • L'Utente è a conoscenza che l'importo da lui pagato per la consultazione integrale della tesi prescelta è ripartito, a partire dalla seconda consultazione assoluta nell'anno in corso, al 50% tra l'Autore/i della tesi e Tesionline Srl, la società titolare del sito www.tesionline.it.
L'obiettivo di Tesionline è quello di rendere accessibile a una platea il più possibile vasta il patrimonio di cultura e conoscenza contenuto nelle tesi.
Per raggiungerlo, è fondamentale superare la barriera rappresentata dalla lingua. Ecco perché cerchiamo persone disponibili ad effettuare la traduzione delle tesi pubblicate nel nostro sito.
Scopri come funziona

DUBBI? Contattaci

Contatta la redazione a
[email protected]

Ci trovi su Skype (redazione_tesi)
dalle 9:00 alle 13:00

Oppure vieni a trovarci su

Parole chiave

camere di commercio
decentramento amministrativo
cciaa
public governance
public management
riforma autonomie locali
riforma madia
sistema camerale
decentramento funzionale
decentramento politico

Non hai trovato quello che cercavi?


Abbiamo più di 45.000 Tesi di Laurea: cerca nel nostro database

Oppure consulta la sezione dedicata ad appunti universitari selezionati e pubblicati dalla nostra redazione

Ottimizza la tua ricerca:

  • individua con precisione le parole chiave specifiche della tua ricerca
  • elimina i termini non significativi (aggettivi, articoli, avverbi...)
  • se non hai risultati amplia la ricerca con termini via via più generici (ad esempio da "anziano oncologico" a "paziente oncologico")
  • utilizza la ricerca avanzata
  • utilizza gli operatori booleani (and, or, "")

Idee per la tesi?

Scopri le migliori tesi scelte da noi sugli argomenti recenti


Come si scrive una tesi di laurea?


A quale cattedra chiedere la tesi? Quale sarà il docente più disponibile? Quale l'argomento più interessante per me? ...e quale quello più interessante per il mondo del lavoro?

Scarica gratuitamente la nostra guida "Come si scrive una tesi di laurea" e iscriviti alla newsletter per ricevere consigli e materiale utile.


La tesi l'ho già scritta,
ora cosa ne faccio?


La tua tesi ti ha aiutato ad ottenere quel sudato titolo di studio, ma può darti molto di più: ti differenzia dai tuoi colleghi universitari, mostra i tuoi interessi ed è un lavoro di ricerca unico, che può essere utile anche ad altri.

Il nostro consiglio è di non sprecare tutto questo lavoro:

È ora di pubblicare la tesi