La revisione contabile negli enti locali: risultato di una indagine empirica tra gli enti della Provincia di Perugia

Il sistema dei controlli all’interno degli enti locali, dagli anni ’90 ad oggi, ha subito un processo di trasformazione in linea con lo spirito della riforma delle autonomie locali, […] processo che ha visto il passaggio da un regime in cui predominavano i controlli preventivi di legittimità e di merito sugli atti, svolti da organi esterni, ad un regime in cui predominano i controlli interni, in particolare quelli sull’attività gestionale. L’obiettivo è quello di passare da una connotazione repressiva e sanzionatoria del controllo ad una di tenore completamente diverso, in quanto finalizzata all’impulso, alla correzione, all’aiuto e alla guida, il tutto nell’ottica della responsabilizzazione del controllato rispetto ai risultati da raggiungere.
I compiti delle amministrazioni pubbliche si sono fortemente evoluti ed i motivi di tale cambiamento sono da ricercare nelle modificazioni dell’ambiente sociale ed economico: la crescente presenza diretta dello Stato nell’economia, la sempre maggior pressione fiscale che ha reso più attenti i cittadini all’utilizzo delle risorse collettive, la rivalutazione da parte dell’opinione pubblica dei valori propri dell’azienda a lungo emarginati dalla cultura dominante, la presa di coscienza da parte dello Stato dell’inefficienza in cui erano giunte ad operare la quasi totalità delle amministrazioni pubbliche, il tramonto delle ideologie come parametro-guida per l’assunzione delle scelte politiche e parallelamente la loro sostituzione con le ragioni più semplici e concrete del comune operare.
Da sottolineare anche l’ampio ritardo dell’Italia rispetto alle più importanti nazioni europee ed extraeuropee che avevano già da tempo riformato le pubblicheamministrazioni.
Tale riforma, ponendosi l’obiettivo di abbandonare la vecchia cultura burocratica, fondata sull’adempimento, per fare propria quella manageriale, che pone i risultati al centro dell’azione amministrativa, ha dato il via ad un processo di “aziendalizzazione” che deve portare ad una gestione dell’ente locale secondo quegli stessi principi di economicità, efficienza ed efficacia che sono alla base della conduzione delle imprese di produzione.
I criteri a cui dovranno quindi ispirarsi i dirigenti nello svolgimento dei loro compiti non sono più solo quelli di legalità e regolarità contabile, bensì anche quelli di:
- efficienza: giudizio sui rendimenti dei fattori impiegati ovvero valutazione dei risultati ottenuti rapportandoli alle risorse impiegate; essa consiste nella capacità di raggiungere il risultato al minimo costo.
- efficacia: giudizio sul grado di perseguimento degli obiettivi assegnati alla gestione.
- economicità: giudizio sulla razionalità economica dei processi svolti. Significa valutare il rapporto fra ciò che si è consumato e ciò che si è prodotto e la validità di quanto si è prodotto rispetto alle esigenze della cittadinanza; in pratica, se i corrispettivi delle prestazioni e le contribuzioni fiscali dei cittadini sono sufficienti rispetto ai costi dell’ente o, in altre parole, valutare l’utilità prodotta.
Affinché tale trasformazione sia possibile è necessario però anche un profondo cambiamento nella cultura dell’ente, in particolare si dovrà affermare e diffondere a tutti i livelli una cultura aziendale che si estrinseca nella cultura del costo, del risultato e della sua misurazione quantitativa oltrechè dell’equilibrio economico.
Queste culture si ricollegano ai tre criteri sopra esposti.
La prima fa riferimento all’efficienza e si esplica nell’operare rapportando costantemente le risorse impiegate ai risultati.
La cultura del risultato presuppone un processo decisionale fondato su obiettivi di misurazione in termini quantitativi, nonché l’istituzione di un sistema di controlli che rilevi i risultati ottenuti utili per valutare l’efficacia.
La cultura dell’equilibrio economico dovrebbe sintetizzare le altre due culture; infatti presuppone la necessità di operare mantenendo un equilibrio tra il valore creato e il costo per la sua creazione.
È in questo quadro che si inserisce il sistema dei controlli, oggetto, a sua volta, di un processo evolutivo che ha segnato il passaggio da un modello di controllo di tipo legittimistico-burocratico ad uno di tipo manageriale.
Per quanto riguarda il primo tipo di modello, è caratterizzato da un tipo di controllo riguardante la legittimità degli atti, ovvero teso a verificare che questi non siano colpiti da vizi di incompetenza, eccesso di potere o violazione di legge e dunque accerta che gli atti risultino conformi alle leggi e alle norme vigenti; è un tipo di controllo che non entra mai nel merito dell’atto a giudicarne il contenuto, la convenienza o l’opportunità.
La natura burocratica di tale controllo è riconducibile al fatto che esso poggia su due cardini fondamentali:
- la separazione tra la sfera politica e quella amministrativa;
- l’autonomia e la neutralità dell’apparato amministrativo.
I controlli di legittimità, avendo per oggetto il singolo atto, non permettono al controllore di estendere “lo sguardo”, ovvero di comprendere anche i suoi effetti sul sistema socio-economico e di valutare i risultati.
Ora, se si vuole che gli enti locali siano gestiti secondo i modelli gestionali di tipo aziendalistico, non più ispirati a criteri burocratici e amministrativi nei quali prevale il rispetto per la forma più che per la sostanza, si impone un salto di qualità nel sistema dei controlli e dunque il passaggio ad un modello di tipo manageriale, al fine di ottenere risultati coerenti con le politiche strategiche dell’ente.
Il controllo manageriale «consiste nell’effettuazioni di analisi, eseguite sulla base di misurazioni inerenti i risultati della gestione, finalizzate alla formulazione di giudizi sugli andamenti aziendali e alla conseguente assunzione di decisioni riguardanti la gestione stessa». Questo controllo «implica un modello aziendale di amministrazione, intesa come un sistema coordinato di operazioni, informazioni e decisioni il cui funzionamento va valutato in relazione alla sua capacità di produrre risultati utili».
Da ciò consegue la necessità di un cambiamento di ruolo degli organi amministrativi che, da meri esecutori passivi di ordini derivanti dall’alto, devono diventare parte attiva nel processo decisionale, definendo le condizioni operative entro le quali le scelte devono essere formulate e facendosi garanti dello svolgersi dei processi aziendali secondo economicità; ciò, a sua volta, comporta la scomparsa del concetto di subordinazione dell’attività amministrativa a quella politica, per lasciare spazio ad un’idea di interazione tra gli organi di queste due attività. Il controllo entra dunque nel merito della gestione, esprimendo un giudizio sulla convenienza delle scelte e delle azioni e sulla loro coerenza rispetto alle finalità dell’ente.