Le principali innovazioni del Trattato di Lisbona tra allargamento e approfondimento

A seguito dell’aumento del numero di Stati membri dell’Unione, fino ad arrivare ai ventisette attuali, ed al conseguente rallentamento della capacità dell’Unione di perseguire l’obiettivo dell’approfondimento, è cominciato un dibattito, non solo in dottrina ma anche tra economisti, politici e giornalisti, sulla necessità di pensare ad un’Unione europea che non proceda più nell’integrazione ad una velocità uguale per tutti i suoi membri, ma in modo differenziato. Sono state coniate espressioni quali “Europa a più velocità”, o “Europa a cerchi concentrici”, per sintetizzare il concetto di un’integrazione sottratta al vincolo dell’unanimità, che consenta la nascita di “avanguardie” e “retroguardie” di Stati, a seconda della diversa volontà di partecipazione all’Unione europea. Come già evidenziato in tal modo si dovrebbe risolvere il problema della minor capacità decisionale delle istituzioni europee, e si potrebbe recuperare in seno a gruppi più ristretti di Stati quel grado di identificazione dei cittadini europei con la collettività attualmente in crisi.
Insomma, se la causa della crisi dell’approfondimento è l’allargamento, la soluzione potrebbe essere consentire in certi ambiti alcuni “restringimenti”. Il Trattato di Lisbona, attingendo copiosamente dalla Costituzione europea, che non era rimasta sorda al suddetto dibattito sull’Europa a più velocità, fa dell’integrazione differenziata una modalità sempre meno straordinaria nel processo di unificazione europea.
Cominciando da un’integrazione differenziata già esistente, quella della Zona euro, vediamo che col Protocollo n. 14 allegato al Trattato di Lisbona viene formalizzata la prassi già esistente dell’Eurogruppo. I ministri Ecofin dei Paesi euro si riuniscono a titolo informale il giorno prima delle riunioni allargate dell’Ecofin, ed eleggono a maggioranza un presidente per due anni e mezzo. Alle riunioni dell’Eurogruppo partecipa la Commissione, i cui rappresentanti, insieme ai rappresentanti dei ministri responsabili delle finanze degli Paesi euro, ne preparano i lavori, ed è invitata anche la Banca centrale europea. La cooperazione tra i Paesi dell’Eurozona potrebbe costituire un modello per le future cooperazioni rafforzate. Le cooperazioni rafforzate dovrebbero essere il mezzo principale col quale perseguire il fine dell’integrazione differenziata. Va sottolineato come, pur essendo previste fin dal Trattato di Amsterdam, esse ad ora non siano mai state utilizzate.
Infatti, le rare volte in cui si è discusso di un loro possibile impiego, l’atto è stato adottato al di fuori del quadro dell’Ue, oppure gli Stati recalcitranti hanno finito per aderire. Nel Trattato di Lisbona si fa un ricorso senza precedenti a questo istituto, e le innovazioni apportate sono molte ed importanti. Leggendo le disposizioni del Trattato, appare difficile ipotizzare che lo strumento delle cooperazioni rafforzate rimanga inutilizzato ancora per molto.
Il precedente art 11 TCE viene sostituito dal nuovo articolo 20 TUE. Esso stabilisce che le cooperazioni non possono essere instaurate che nei settori di competenza non esclusiva dell’Unione, che esse servono a promuovere la realizzazione degli obiettivi e la tutela degli interessi dell’Unione, nonché a rafforzare il suo processo di integrazione. La decisione che autorizza una cooperazione rafforzata è adottata dal Consiglio a due condizioni. La prima è che alla cooperazione partecipino almeno nove Stati, la seconda è che il Consiglio stabilisca che gli obiettivi della cooperazione non possono essere conseguiti entro un termine ragionevole dall’Unione nel suo insieme. La cooperazione è aperta in qualsiasi momento a tutti gli Stati membri dell’Unione e, anche gli Stati che non ne fanno parte, possono partecipare, pur senza il diritto di voto, alle deliberazioni interne alla cooperazione. Gli atti adottati nel quadro della cooperazione rafforzata vincolano solo gli Stati partecipanti, e non entrano a far parte dell’acquis comunitario. Per la disciplina nel dettaglio l’art 20 TUE rinvia agli artt 326-334 TFUE.