4
Questo assetto tuttavia riflette ampiamente l’ambiguità che
caratterizzò i negoziati di pace, stretti tra le spinte centrifughe dei
gruppi nazionali, soprattutto serbe e croati, e la volontà della
Comunità internazionale e della popolazione di religione mussulmana
di porre fine alla guerra e mantenere l’unità del paese. La Costituzione
sancita dagli Accordi di pace di Dayton si sovrappone infatti alle
Costituzioni
2
delle due entità, ad essa precedenti
3
, e istituisce un
complesso sistema di competenze divise tra gli organi dello stato
centrale, delle entità e delle rispettive amministrazioni locali che
rendono assai difficoltoso e sicuramente non uniforme il processo di
attuazione delle politiche. Infine lo Stato è sottoposto al controllo
dell’OHR, l’Ufficio dell’Alto Rappresentante, le cui funzioni sono
stabilite dall’Annesso X al trattato di Dayton.
All’HR (High Representative) si occupa di coordinare, con incontri
regolari, le maggiori agenzie coinvolte nell’implementazione degli
accordi di pace di Dayton e di attuare le linee guida del PIC
4
(Peace
Implementation Council). Deve inoltre dialogare con le autorità locali
e incoraggiarle a rispettare gli accordi presi a Dayton. Il HR deve
creare delle commissioni miste composte dai rappresentanti bosniaci
delle varie parti e dalle agenzie internazionali per l’implementazione
degli aspetti civili dell’accordo. Infine l’Annesso X affida al HR il
ruolo di interprete di ultima istanza degli Accordi di Dayton e della
Costituzione della BiH. Allo scopo di rendere maggiormente incisiva
l’azione del OHR, finalizzata al raggiungimento degli obiettivi
stabiliti, sono stati successivamente attribuiti a questo organo i
cosiddetti “Bonn Powers
5
”. Questi poteri, insindacabili, conferiscono
ampia discrezionalità al HR nei confronti degli attori politici bosniaci,
2
Per i testi delle Costituzioni si veda http://www.ohr.int/ohr-dept/legal/const/
3
La Costituzione della RS venne promulgata nel 1992 in seguito alla proclamazione della
Repubblica Sprska. Quella della FBiH venne promulgata in seguito agli accordi di Washington
nell’aprile 1994, che posero fine agli scontri tra le forze paramilitari croate del HVO, il Consiglio
di Difesa Croato, e le forze governative bosniache.
4
il PIC è composto da rappresentanti della Comunità Internazionale e dalle principali
organizzazioni internazionali. Esiste il cosiddetto Comitato direttivo del PIC costituito da USA,
Russia, Francia, Germania, Giappone, Canada, Italia, dalla Presidenza UE, dal Presidente della
Commissione Europea e dalla Turchia. Il Comitato direttivo stabilisce le linee guida per il OHR.
5
il nome deriva dalla Conferenza di Bonn del PIC del 10 dicembre 1997
5
prevedendo la possibilità di rimuoverli dal loro incarico e di emanare
leggi e provvedimenti amministrativi ad interim in caso di
inadempienza delle istituzioni.
L’OHR è stato istituito per far fronte all’alto grado di conflittualità
che caratterizza la vita politica e le dinamiche partitiche nel paese.
Con l’attribuzione dei “Bonn powers”, il PIC ha consegnato degli
strumenti forti all’HR per superare la debolezza dello Stato centrale e
l’incapacità di questo di coordinare le politiche delle Entità. L’assetto
stabilito dalla Costituzione rende infatti la BiH una sorta di
confederazione dalle competenze molto ridotte rispetto a quelle degli
enti decentrati. Le entità si configurano poi come due unità
asimmetriche. Infatti la RS è fortemente centralizzata e divisa in
municipalità mentre la FBiH è una federazione, composta da dieci
cantoni, di cui otto con una maggioranza etnica ben definita, e due
cantoni misti, con un ulteriore livello di governance costituito dalle
municipalità.
La BiH viene spesso definita una Jugoslavia in piccolo, sia perché
comprende al suo interno diversi gruppi etnici sia per la struttura
istituzionale decentrata. Sembra infatti riproporsi in questo caso la
stessa dinamica che portò alla dissoluzione della Repubblica Socialista
Federale Jugoslava. Dopo la morte di Tito infatti, le istituzioni centrali
(compreso il Partito, diviso in Comitati a livello locale) non furono in
grado di contenere le spinte centrifughe delle Repubbliche, nonostante
i tentativi di riforma attuati negli anni ’80 fino all’ultimo governo di
Ante Markovic. La mancanza di una visione politica comune, favorita
da un’organizzazione costituzionale che lasciava ampia autonomia
alle Repubbliche e alle Province (Kosovo e Vojvodina) e dal venir
meno di una figura capace di imporre un sentire comune jugoslavo
(tale da superare le contrapposizioni tra etnie) furono le cause
principali della dissoluzione
6
.
6
per approfondire si veda di Raif Dizdarevic, La morte di Tito, la morte della Jugoslavia,
Ravenna, Longo, 2001
6
2.1 La Costituzione della BiH: equilibri istituzionali e
ripartizione delle competenze
La Costituzione della BiH sancisce i principi fondamentali del nuovo
Stato e le regole di funzionamento delle istituzioni comuni. E’ da
notare come essa sia frutto del lavoro della Comunità internazionale
(Stati Uniti soprattutto) e non di un’assemblea costituente bosniaca. In
essa sono sanciti i principi generali dell’ordinamento in armonia con
le principali convenzioni internazionali sui diritti umani ed è
ravvisabile la volontà di superare le cause e le conseguenze della
guerra attraverso un sistema che assicuri pari rappresentanza alle tre
nazionalità nelle istituzioni comuni. La potestà costituente è attribuita
alle tre principali etnie (croati, serbi e bosgnacchi
7
) che vengono
definite nel preambolo “popoli costituenti” (constituent people).
Queste insieme agli altri cittadini (“along with Others”) esercitano la
sovranità sull’intero territorio. E’ stabilito un sistema di doppia
cittadinanza tale per cui un individuo gode della cittadinanza della
BiH e dell’Entità di appartenenza. E’ vietata qualsiasi
discriminazione, soprattutto in base all’appartenenza nazionale.
Il principio di pari rappresentanza è sancito in tutte le norme relative
alle istituzioni. L’Assemblea Parlamentare è costituita da due camere,
la Camera dei Popoli, composta da 15 membri, 5 per ogni nazionalità,
e dalla Camera dei Rappresentanti, composta da 42 membri, 2/3 eletti
direttamente nella FBiH e 1/3 nella RS. Ogni Camera nomina tre
membri appartenenti alle diverse nazionalità che a turno ricoprono la
carica di presidente. Le stesse Commissioni parlamentari devono
rispettare la proporzionalità etnica. Anche la Presidenza dello Stato è
tripartita. E’ composta da un membro per ogni nazionalità, cui spetta a
rotazione il compito di dirigerne i lavori
8
. Lo stesso Consiglio dei
7
Così vengono nominati i mussulmani nella Costituzione della FBiH
8
I membri della Presidenza vengo scelti tra i membri del gruppo di maggioranza nelle Entità. Ciò
significa che non possono concorrere alla Presidenza individui appartenenti ad uno dei tre popoli
costituenti, residenti però nell’Entità “sbagliata” e tutti gli altri gruppi etnici minoritari presenti sul
territorio ma non riconosciuti formalmente nelle Costituzioni delle Entità e della BiH, come i
Rom.
7
Ministri, il cui Presidente è nominato dalla Presidenza ex art. V c. 4,
deve rispettare la ripartizione della Camera dei Rappresentanti, di cui
deve ottenere la fiducia. Infine, la Corte Costituzionale si configura
come un organo misto, composto da 9 membri, 4 provenienti dalla
FBiH, 2 dalla RS e 3 giudici stranieri, nominati dal presidente della
Corte Europea dei Diritti dell’Uomo. La previsione di 3 giudici
nominati da un organo nato nell’ambito del Consiglio d’Europa
evidenzia la volontà della Comunità Internazionale di riservarsi un
ulteriore potere di ultima istanza, distinto da quello del OHR
9
.
Nella Costituzione viene istituito un sistema garantista dei diritti e
degli interessi delle nazionalità e dei diritti degli individui, attraverso
l’adesione alle principali convenzioni internazionali sui diritti umani.
Essa prevede inoltre una serie di meccanismi procedurali volti ad
assicurare la sostanziale concertazione a livello centrale dei tre popoli
costitutivi. Questo sistema, che rende necessaria la cooperazione tra i
differenti gruppi, viene definito “democrazia consociativa”
10
.
Per quanto riguarda l’Assemblea Parlamentare, l’art. IV par. 3
stabilisce che ogni legislazione debba essere approvata a maggioranza
semplice in ciascuna Camera, purché almeno 1/3 dei Parlamentari
eletti in ciascuna Entità ne dia parere favorevole. In caso contrario si
riunisce una Commissione che entro 3 giorni deve raggiungere un
accordo. Se fallisce anche questo tentativo la decisione deve essere
adottata a condizione che i voti contrari non rappresentino i 2/3 o più
dei membri rappresentanti di un’Entità. Inoltre è prevista la possibilità
per una maggioranza dei delegati di una nazionalità alla Camera dei
Popoli di denunciare una decisione dell’Assemblea Parlamentare
come lesiva degli “interessi vitali” della nazionalità di appartenenza.
Anche in questo caso si riunisce una Commissione. Se non viene
9
A questo proposito si noti come la CEDU, secondo quanto stabilito dal Annesso I al DPA, in
armonia con quanto stabilito dal par. 2 dell’art. II dell’Annesso IV, sia da considerare una fonte
direttamente applicabile e superiore alla Costituzione stessa. Si veda a questo proposito di Josef
Marko, Five years of constitutional jurisprudence in Bosnia and Herzegovina: a first Balance,
http://www.eurac.edu/documents/edap/2004_edap07.pdf
10
Si veda di Florian Bieber, The challange of democracy in divided society, in Reconstructing
multiethnic society: The case of Bosnia-Herzegovina, Ashgate, Burlington, 2001