Introduzione
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come “Decreto Ronchi”
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che abroga la precedente normativa disciplinante la
Tassa Rifiuti (Tarsu) e in suo luogo istituisce una tariffa
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.
L’intento del legislatore è di intervenire con misure economiche incentivanti e
premianti allo scopo di indurre comportamenti coerenti con gli obiettivi posti
dal Decreto Ronchi e dare attuazione al principio ambientale “chi inquina
paga”. A tal fine la gestione dei rifiuti è effettuata secondo criteri di efficacia,
efficienza, economicità e trasparenza.
Il suddetto Decreto prevedeva l’introduzione obbligatoria della Tariffa Igiene
Ambientale (TIA) dal 01/01/2000, più volte differita: inizialmente con la
Legge Finanziaria 2000, di tre anni, soprattutto a causa delle difficoltà
organizzative riscontrate da molti comuni, facendo salva, comunque, la
possibilità, per gli stessi, di anticipare il passaggio da Tassa a Tariffa, in via
sperimentale
4
; attualmente, con la recente proroga introdotta con la Legge
Finanziaria 2004 (Legge n. 350/2003) e con quella che avverrà con la Legge
Finanziaria 2006 (Legge n. 266/2005).
Nel frattempo, il legislatore ha ritenuto opportuno definire un regime
transitorio
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che consenta di mettere a regime il nuovo sistema tariffario.
Pertanto, la soppressione della tassa rifiuti e la contemporanea operatività
della “tariffa Ronchi” decorrono dalle seguenti date:
a) 1° gennaio 2003 per i Comuni che abbiano raggiunto, nell’anno 1999, un
grado di copertura dei costi superiore all’85%;
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Successivamente modificato dall’art. 33 della L. 488 del 23/12/1999 (Legge Finanziaria 2000).
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La Tarsu era regolamentata dal D. Lgs. n. 507 del 15 novembre 1993, dedicato interamente ad alcuni
tributi locali.
4
Ai sensi dell’art. 49 , co. 1 bis e 16, D. Lgs. n. 22/97.
5
Regolato dall’art. 11 D.P.R. 27/04/99, n. 158, come modificato dall’art. 33 della L. 23/12/1999, n. 448.
Introduzione
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b) 1° gennaio 2005 per i comuni che abbiano raggiunto, nell’anno 1999, un
grado di copertura dei costi tra il 55 e l’85 %;
c) 1° gennaio 2008 per i comuni che abbiano raggiunto, nell’anno 1999, un
grado di copertura dei costi inferiore al 55%, nonché per i comuni che abbiano
un numero di abitanti fino a 5000, a prescindere, in quest’ultimo caso, dalla
copertura raggiunta nel 1999.
Riguardo alla disciplina attuale, l’articolo 238, al comma 1, dispone, la
soppressione della tariffa “Ronchi”, con effetto dalla entrata in vigore del
D.Lgs. n. 152/2006.
Il successivo comma 11 fa salve, tuttavia, le discipline regolamentari vigenti,
in via transitoria e al solo fine di evitare vuoti normativi, fino alla data di
emanazione (in realtà, di applicazione) del regolamento attuativo della nuova
tariffa. Il riferimento alle discipline regolamentari vigenti dovrebbe essere
inteso come rivolto ai regolamenti comunali di applicazione della tariffa
“Ronchi”, già adottati e pubblicati alla data di entrata in vigore del Testo
Unico.
Questo significa, in pratica che se il Comune ha già approvato il regolamento
sulla tariffa di cui all’articolo 49, D.Lgs. n. 22/1997, lo stesso continuerà a
trovare applicazione, fino all’introduzione della nuova tariffa. Se, invece, il
Comune non ha approvato il regolamento, ma intende farlo per la prima volta
a valere dal 2006, lo stesso avrebbe dovuto affrettarsi, al fine di concludere
l’iter amministrativo prima della entrata in vigore del D.Lgs. n. 152/2006 (29
aprile 2006). A partire da questa data, infatti, la tariffa “Ronchi” risulterà
Introduzione
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soppressa.
Nulla è detto, infine, sulle sorti della TARSU. Non vale osservare come la
stessa sia stata abrogata dall’articolo 49, D.Lgs. n. 22/97, per un duplice
ordine di considerazioni:
ξ la soppressione non è ancora operativa, per effetto dei continui
differimenti dettati dal Legislatore, l’ultimo dei quali, disposto al 1° gennaio
2007, contenuto nel comma 134, legge n. 266/2005
6
;
ξ l’intero D.Lgs. n. 22/1997, compreso quindi l’articolo 49 suddetto,
viene soppresso per opera del D.Lgs. n. 152/2006, con l’effetto, dunque, che
viene meno la norma abrogante.
Non resta che ragionare in termini di abolizione implicita della TARSU, per
l’incompatibilità sopravvenuta, ma si tratta di una conclusione che lascia
fortemente perplessi, sotto il profilo della tecnica normativa adottata. Le
entrate tributarie sono, infatti, soggette alla riserva di legge, ex articolo 23
della Costituzione. Ne dovrebbe conseguire, in via di principio, che così come
l’istituzione di un prelievo fiscale deve essere espressamente stabilita con
legge, lo stesso deve accadere per la sua abrogazione.
Per incorniciare nel miglior modo possibile un argomento così delicato, si è
ritenuto appropriato dividere il lavoro in tre parti:
9 parte prima: si cercherà di capire in maniera teorica le caratteristiche
principali e l’inquadramento del prelievo: dove si colloca la tariffa dal punto di
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“Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria
2006)”.
Introduzione
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vista delle politiche ambientali, le variazioni rispetto alle normative precedenti,
gli obiettivi raggiunti o raggiungibili con l’introduzione del regime tariffario,
gli aspetti positivi ma anche i notevoli problemi che la tariffa può causare o
che ha causato la tariffa, i problemi che nascono con il nuovo criterio di
classificazione dei rifiuti dal punto di vista dell’applicazione del prelievo e
infine l’entrata in vigore dell’esonero delle imprese dal prelievo;
9 parte seconda: da un punto di vista prevalentemente empirico si vedrà
la determinazione della tariffa: a chi spetta la determinazione, la composizione
della tariffa, i metodi di misurazione dei rifiuti prodotti, la formula per
calcolare la tariffa, le riduzioni e le agevolazioni previste e si analizzerà
l’entità dell’incidenza dell’Iva sulla tariffa;
9 parte terza: si vedranno infine gli adempimenti cui sono sottoposti i
Comuni: l’obbligatorietà del regolamento comunale e del piano finanziario, la
relazione illustrativa, come viene effettuata la riscossione della tariffa, alcuni
dati sull’adozione della tariffa, le lacune in tema di accertamento e sanzioni e,
infine, a chi spetta la giurisdizione della tariffa.
Al termine del lavoro verranno fornite brevi considerazioni finali.
Parte Prima – Le caratteristiche principali e l’inquadramento del prelievo
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1.Le caratteristiche principali e l’inquadramento del
prelievo.
1.1.Premessa
La Tariffa è nata per rispondere all'esigenza di ridistribuire i costi di raccolta e
smaltimento sulla base della quantità dei rifiuti effettivamente prodotti dalle
diverse categorie d'utenza (le famiglie e le attività commerciali, d'impresa o
uffici). Essa intende incentivare la raccolta differenziata dei rifiuti riciclabili,
in quanto più alta è la quantità di rifiuti inviata al recupero maggiore sarà la
riduzione del costo complessivo del servizio per l'intera comunità.
1.2.Collocamento della tariffa per la gestione dei rifiuti.
Gli interventi posti in essere dalle amministrazioni responsabili del governo
dell’ambiente in Italia per gestire in modo razionale le risorse ambientali
possono essere di diversa natura:
la regolamentazione diretta per fonte normativa, ovvero la
politica del command and control, diretta a disciplinare i comportamenti
collettivi prescrivendo precisi obblighi che i cittadini devono ottemperare
(command) e vigilando sull’effettiva attuazione delle norme poste (control). Il
Parte Prima – Le caratteristiche principali e l’inquadramento del prelievo
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meccanismo operativo è di carattere coattivo in quanto basato sul binomio
obbligo-sanzione;
gli strumenti economici e finanziari che consentono, attraverso il
principio del chi inquina paga, una migliore distribuzione del carico
economico e fiscale derivante dalle attività inquinanti. In questo caso, il
meccanismo di azione è su base volontaria, nel senso che il pagamento di un
quantum non viene ottenuto mediante coercizione, ma in modo premiale,
ovvero sollecitandolo con incentivi o disincentivi di natura economico-
finanziaria;
le politiche di sensibilizzazione dei cittadini alla questione
ambientale, le quali fanno leva su un meccanismo di pressione psicologica -
siano esse di natura partecipativa che informativa - volto ad ottenere dal
singolo cittadino un comportamento ecologicamente corretto come
espressione di un convincimento personale.
I principali strumenti economici che possono essere utilizzati ai fini di tutela
ambientale sono le tasse (oltre a: sussidi o incentivi, permessi negoziabili o
diritti di emissione, depositi rifondibili o cauzioni).
La tassazione ecologica ha lo scopo di far gravare direttamente
sull’utilizzatore il costo delle risorse ambientali secondo il principio del chi
inquina paga. In questo modo, si solleva la collettività da una contribuzione a
costi che essa non produce e si colpisce coloro che sono responsabili di ogni
unità di inquinamento emessa.
Quanto alle forme concrete che la tassazione ecologica può assumere vanno
considerate le tariffe ambientali (si annoverano anche i canoni sui prodotti e i
Parte Prima – Le caratteristiche principali e l’inquadramento del prelievo
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canoni amministrativi), intese come prezzo di un servizio pubblico corrisposto
da chi ne usufruisce: ne costituisce tipico esempio la tariffa per la gestione dei
rifiuti corrisposta per la copertura dei costi per i servizi relativi alla gestione
dei rifiuti urbani e dei rifiuti di qualunque natura giacenti sul suolo pubblico.
In sostanza, la tariffa per la gestione dei rifiuti, nell’ambito delle politiche
ambientali, si colloca tra gli strumenti economici e finanziari ed è
caratterizzata da un meccanismo di azione su base volontaria.
1.3.La necessità di cambiare.
L’obiettivo del legislatore è di introdurre strumenti di regolamentazione dei
comportamenti dei cittadini coerenti con gli obiettivi di riduzione e recupero.
Altro obiettivo del legislatore è di introdurre uno strumento che dia maggiore
trasparenza nella gestione del servizio di igiene urbana in quanto i costi
sostenuti vanno evidenziati all’interno del bilancio attraverso un Piano
Finanziario e devono essere progressivamente coperti in modo totale con la
Tariffa. Fino ad oggi i Comuni hanno invece potuto integrare i costi del
servizio non coperti dalle riscossioni della TARSU con altre risorse di
bilancio.
Un passaggio, quello da tassa a tariffa, indispensabile per realizzare una
politica di sostenibilità ambientale ed economica e in perfetta armonia con
quanto avviene fuori dai nostri confini. L'Italia fa parte, insieme a Francia,
Grecia e Portogallo, di un grupssspetto di paesi europei in cui la tassa sui
rifiuti è ancora prevalente come forma di finanziamento della gestione dei
Parte Prima – Le caratteristiche principali e l’inquadramento del prelievo
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rifiuti urbani. Ad eccezione del Regno Unito, che ha un impianto normativo
che non presenta i presupposti per passare alla tariffa, infatti, il sistema
tariffario è largamente applicato in tutto il centro e Nord dell’Europa: tariffe
puntuali sono ormai largamente in uso in Austria, Belgio, Finlandia,
Germania, Lussemburgo, Svezia e Svizzera. Tariffe volumetriche sono
ampiamente applicate in Belgio, Francia, Paesi Bassi, Svizzera.
La tariffa è uno strumento fondamentale per far compiere alle aziende di
gestione dei servizi d'igiene ambientale il salto verso una loro piena
responsabilità imprenditoriale. La tariffa riscossa dal gestore, lo impegna a una
gestione attiva della propria finanza, oltre a permettere il sostegno alle buone
pratiche ambientali anche attraverso la principale leva economica.
La nuova Tariffa si propone quindi di superare un'impostazione di tipo
sostanzialmente reddituale nell'applicazione della TARSU (basata sulle
superfici degli immobili) introducendo meccanismi incentivanti e premianti
per sostenere la prevenzione, la riduzione dei rifiuti prodotti e il riciclaggio
attraverso il raggiungimento di un accordo tra l’entità della tariffa applicata al
singolo utente e la quantità e tipologia di rifiuto prodotto dallo stesso.
Attraverso il nuovo sistema tariffario il pagamento da parte dei cittadini di
questo servizio viene così ad assumere la caratteristica di un vero e proprio
“Servizio personalizzato al cittadino” alla pari di altri servizi pubblici (gas,
acqua, luce ecc.) che permettono di instaurare un rapporto diretto tra chi eroga
il servizio e chi ne usufruisce.
Questa interazione diretta (non “mediata” da una tassa che, inevitabilmente,
non permette di attivare politiche di riduzione dei “consumi” del servizio)
Parte Prima – Le caratteristiche principali e l’inquadramento del prelievo
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consente di qualificare e migliorare il rapporto con gli utenti che diventano
così dei veri e propri “clienti”.
L’applicazione del nuovo metodo tariffario può inoltre costituire l’occasione
per affrontare il problema dell’elusione del pagamento del servizio che,
spesso, è ancora molto elevata.
Concludendo: la ragione fondamentale che ha spinto all’introduzione della
Tariffa è stata la necessità di raggiungere la piena copertura dei costi relativi
alla gestione del ciclo dei rifiuti urbani ed assimilati, che non comprende solo
la raccolta, il trattamento e lo smaltimento finale dei rifiuti stessi, ma tante
altre attività onerose quali la pulizia delle strade ed aree pubbliche e soggette
ad uso pubblico, e la raccolta differenziata. Tutto ciò non accadeva con la
vecchia Tarsu, che assicurava una copertura soltanto parziale dei costi.
1.4.Cosa è rimasto invariato.
Tra le conferme il concetto di base in base al quale la tariffa è dovuta in
proporzione delle quantità e qualità medie di rifiuti prodotti “per unità di
superficie, in relazione agli usi e alla tipologia delle attività svolte” (comma 2
art.238, D.Lgs. n. 152/2006).
La prima notazione che emerge è la pressoché integrale riproposizione della
formulazione dell’articolo 65, D.Lgs. n. 507/1993, relativa alla costruzione del
nuovo modello tariffario della tassa rifiuti, mai divenuto obbligatorio, per via
della proroga delle previgenti tariffe di cui al Testo Unico della Finanza
Locale, nelle more dell’applicazione della tariffa “Ronchi”. Si tratta comunque
Parte Prima – Le caratteristiche principali e l’inquadramento del prelievo
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di uno schema semplificato di prelievo, che potrebbe dare luogo a una
pluralità di soluzioni operative, più o meno raffinate, imperniate, comunque,
su quantificazioni sostanzialmente forfettarie (in questo senso, deve
apprezzarsi il riferimento alla produzione per unità di superficie).
È opportuno il recepimento del criterio della destinazione d’uso, anch’esso
mutuato dalla TARSU, perché consente, in linea di principio, di prescindere
dai rifiuti concretamente prodotti su di una determinata area, guardando,
invece, agli scarti normalmente riferibili all’attività ivi esercitata. Il successivo
comma 4 conferma l’impostazione binomia della tariffa “Ronchi”, composta
da quota fissa e quota variabile.
Anche la nuova tariffa deve assicurare, in linea tendenziale, la copertura
integrale dei costi di investimento e di esercizio, relativi al servizio pubblico di
gestione dei rifiuti. Tra questi, vi è, per espressa menzione del comma 1
dell’articolo 238, la spesa afferente alla chiusura della discarica, per il periodo
previsto nel provvedimento di autorizzazione alla gestione della stessa
(articolo 15, D.Lgs. n.36/2003
7
).
Ai Comuni restano i poteri regolamentari in materia di gestione dei rifiuti in
ambito cittadino, quali, ad esempio, le modalità di conferimento, le misure per
assicurare la tutela igienico-sanitaria e la potestà regolamentare in materia di
assimilazione dei rifiuti speciali a quelli urbani (art.198, D.Lgs. n. 152/2006).
7
“Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti”.