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pianificazione e controllo dell azione amministrativa dell ente locale, prendendo
in considerazione gli atti a rilevanza finanziaria, programmatoria e gestionale, al
fine di fornire le giuste coordinate per affronta re l esame del PEG. Da tale
esame affiorano i collegamenti tra il Piano Esecutivo di Gestione e
l organizzazione dell ente locale nonchØ il ruolo di raccordo tra organi politici e
organi di gestione.
Emerge con chiarezza che il PEG correttamente impostato rappresenta uno
strumento programmatico e gestionale di estrema rilevanza per misurare sia la
capacit strategica degli organi di governo Sindaco e Giunta, sia la correttezza e la
coerenza della gestione, costituendo infatti lo strumento principe per la
valutazione delle prestazioni delle risorse umane collegando ad esse la
retribuzione di risultato per le figure apicali e gli incentivi alla produttivit per le
altre categorie di personale.
Il secondo capitolo si occupa in maniera dettagliata del PEG quale strumento che
favorisce la distinzione tra le funzioni di indirizzo, che appartengono alla giunta, e
quelle di gestione, di competenza dei dirigenti. Si evince, inoltre, la sua
importanza perchØ aiuta la dialettica tra politico e tecnico: la fattibilit degli
indirizzi viene "negoziata" tra assessore e dirigente, con il risultato di non avere
piø "libri dei sogni" irrealizzabili come poteva accadere in passato, ma un budget
finalmente credibile, con i responsabili per la sua attuazione individuati in modo
preciso.
Il terzo ed ultimo capitolo si sofferma sulle problematiche gestionali degli enti
locali. In particolare si evidenzia come il controllo di gestione trattato nei diversi
aspetti giuridici, organizzativi ed operativi, sta assumendo sempre piø un ruolo
centrale nella gestione delle attivit pubbliche. L a riduzione delle risorse
finanziarie disponibili a fronte dei bisogni e domande sociali di intervento
crescenti, rende infatti necessario un cambiamento degli strumenti gestionali degli
enti, avvicinando cos , il mondo delle aziende pubbliche a quello delle imprese
private. Il controllo di gestione, nell ambito del piø ampio sistema dei controlli
interni, diventa indispensabile ai fini della necessit di gestire con efficacia ed
efficienza le insufficienti risorse a disposizione, puntando su due principali
elementi: la strategia e l organizzazione.
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CAPITOLO I
BREVI CENNI DI CONTABILIT PUBBLICA
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1 - L ORDINAMENTO FINANZIARIO E CONTABILE NEL
TESTO UNICO DELLE LEGGI SULL ORDINAMENTO DEGLI
ENTI LOCALI
Il testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali Ł stato emanato con
decreto legislativo in attuazione dell art. 31 della legge 3 agosto 1999, n. 265, che
ha recato delega al governo per la sua adozione.
Il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ha riunito e coordinato le
disposizioni legislative riguardanti gli enti locali.
All ordinamento finanziario e contabile Ł dedicata la Parte II del testo unico, che Ł
articolata in otto titoli:
• TITOLO I - Disposizioni generali.
• TITOLO II - Programmazione e bilanci.
• TITOLO III - Gestione del bilancio.
• TITOLO IV - Investimenti.
• TITOLO V - Tesoreria.
• TITOLO VI - Rilevazione e dimostrazione dei risultati della gestione.
• TITOLO VII - Revisione economico-finanziaria.
• TITOLO VIII - Enti locali deficitari o dissestati.
2 - TITOLO I / II - DISPOSIZIONI GENERALI E
PROGRAMMAZIONE E BILANCI
Il bilancio di previsione Ł il documento col quale l’Ente programma la propria
attivit finanziaria ed indica contemporaneamente l e fonti da cui attingere i mezzi
da utilizzare per la spesa. Esso rappresenta, in altre parole, il documento
programmatico per eccellenza e dunque di indirizzo gestionale definitivo.
Il bilancio Ł il momento ed il luogo nel quale trovano cittadinanza la trattazione
di vari interessi della vita collettiva e, in estrema sintesi, di ogni interesse umano.
Non a caso va considerato che la legislazione di settore caratterizza il bilancio
come il documento principale da cui trarre le mosse per ogni singola condotta che
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si intende porre in essere, considerata la sua natura programmatica oltre che
autorizzatoria.
Ne deriva che il bilancio Ł la chiave di volta della vita amministrativa dell ente,
soprattutto se si considera quanto disposto dall art. 141 del T.U. che prevede lo
scioglimento del Consiglio Comunale laddove questo ultimo non abbia approvato
nei termini previsti tale documento.
Si potrebbe definire dunque il bilancio come il cu ore pulsante della vita
amministrativa dell ente, dato che laddove esso ce ssi di battere il legislatore
commissaria l ente per garantire l assolvimento di attivit minime secondo il
principio della continuit dell azione amministrati va.
Va sottolineata l attenzione che la parte politica deve riporre nella definizione del
bilancio di concerto con la parte tecnica, soprattutto alla luce della svolta
federalista impressa dalla modifica al Titolo V della Carta Costituzionale.
Un bilancio redatto secondo queste coordinate; infatti, consente di avvicinare
l amministrazione al cittadino, accorciando quelle distanze che erano tipiche
dell impostazione precedente a vocazione statalista.
2.1 - PRINCIPI DEL BILANCIO
Tre sono le caratteristiche del bilancio annuale di previsione:
• finanziario: prende in considerazione esclusivamente entrate e spese che
hanno una manifestazione monetaria;
• di competenza: riguarda le entrate che si prevede di accertare e le spese
che si presume di dover sostenere durante l anno finanziario;
• autorizzatorio: in quanto il Consiglio con la sua approvazione autorizza
l acquisizione delle entrate in esso previste ed al tempo stesso fissa un
limite invalicabile agli impegni di spesa, fatta eccezione per i servizi per
conto di terzi per i quali le entrate e le spese devono essere equivalenti.
Al fine di consentire al bilancio comunale il raggiungimento degli scopi che si
prefigge, Ł necessario che risponda a principi ben precisi:
• annualit : l unit temporale dell esercizio finanziario Ł l anno finanziario
che coincide con l anno solare;
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• universalit : tutte le entrate e tutte le spese devono essere iscritte in
bilancio;
• integrit : le entrate e le spese devono essere iscritte in bilancio al lordo;
• veridicit : le previsioni di bilancio devono rispecchiare la vera situazione
dell ente ed essere attendibili e cioŁ sostenute da analisi riferite ad un
adeguato arco di tempo o, in mancanza, da altri idonei parametri di
riferimento. Il rispetto del principio di veridicit implica anche che nella
formulazione delle poste di bilancio si siano seguite procedure contabili
predeterminate, attraverso le quali i valori di entrata e di spesa sono stati
originati. Tali procedure, e, sulla base di esse, gli stanziamenti di bilancio,
debbono essere verificabili in ogni momento 1;
• pareggio: il bilancio deve essere deliberato in pareggio, vale a dire che il
totale delle entrate deve essere uguale al totale delle uscite (pareggio
finanziario complessivo). Per ci che afferisce al bilancio finanziario di
parte corrente, la legge (art. 112 del T.U.), stabilisce che le previsioni di
competenza relative alle spese correnti, sommate a quelle relative alle
quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e prestiti
obbligazionari, non possono essere superiori alle previsioni di competenza
dei primi tre titoli dell entrata. In aderenza al principio di universalit , i
primi tre titoli dell entrata finanziano indistintamente il titolo I della spesa
e le spese di cui al titolo III ad eccezione delle entrate correlate a spese a
destinazione vincolata che sono neutre per il pareggio di parte corrente;
• pubblicit : gli enti locali assicurano ai cittadini e agli organismi di
partecipazione di cui all art. 8 del Testo Unico, la conoscenza dei
contenuti significativi e caratteristici del bilancio e dei suoi allegati, con le
modalit previste dallo Statuto e dai regolamenti.
1
Cfr. F. PICA, L. D ALESSIO, N. GIUDICEPIETRO, L ordinamento contabile degli enti locali ,
Giappichelli,1995, p. 51.
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2.2 - STRUTTURA DEL BILANCIO
L attuale struttura del bilancio annuale degli enti locali Ł disciplinata dall art. 165
del nuovo Testo Unico.
Il bilancio Ł composto da due parti relative, rispettivamente, all entrata e alla
spesa, mentre gli schemi sono stati approvati con il D.P.R. 194/96.
L entrata Ł suddivisa in titoli, categorie e risorse, in relazione rispettivamente, alle
fonti di provenienza, alla tipologia ed alla specifica individuazione dell oggetto.
I titoli delle entrate sono i seguenti:
• Titolo I: entrate tributarie.
• Titolo II: entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti dello Stato,
della Regione e di altri Enti pubblici.
• Titolo III: entrate extra-tributarie.
• Titolo IV: entrate derivanti da alienazioni,da trasferimenti di capitale e da
riscossioni di crediti.
• Titolo V: entrate derivanti da accensioni di prestiti.
• Titolo VI: entrate da servizi per conto di terzi.
La spesa Ł suddivisa in titoli, funzioni, servizi ed interventi (Figura 1) in
relazione, rispettivamente, ai principali aggregati economici, alle funzioni degli
enti, ai singoli uffici che gestiscono un complesso di attivit ed alla natura
economica dei fattori produttivi nell ambito di ciascun
servizio.
Figura 1: Spesa: strutture di bilancio a confronto (D.P.R. 421/79 - d.lgs. 77/95)
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I titoli nei quali sono ripartite le spese sono i seguenti:
• Titolo I: spese correnti.
• Titolo II: spese in conto capitale.
• Titolo III: spese per rimborso di prestiti.
• Titolo IV: spese per servizi per conto di terzi.
2.3 - RELAZIONE PREVISIONALE E PROGRAMMATICA
Un posto preminente, nell ambito degli atti di programmazione, merita senza
dubbio la relazione previsionale e programmatica. Si tratta infatti del documento
che deve dare dimostrazione della coniugabilit deg li indirizzi generali di
governo, approvati dall organo consiliare, con la realt socio economica in cui
l Ente Locale Ł chiamato ad operare.
Va menzionato come il preambolo di tale relazione sia di matrice statistica. La
considerazione su tale apertura, voluta espressamente dal legislatore, non Ł di
poco conto, atteso che Ł proprio tale situazione che orienta le scelte
programmatiche.
Ad esempio, se emerge dai dati statistici un elevato tasso di mortalit Ł evidente
che l ente attraverso il piano delle opere pubbliche deve programmare
l ampliamento del cimitero al fine di onorare lo i us sepulcri .
Parimenti un incremento antropico che vede aumentare fortemente la natalit
spinge a programmare strutture scolastiche e pre-scolastiche.
2.4 - BILANCIO PLURIENNALE
¨ importante sottolineare la rilevanza del bilanci o pluriennale dato che consente,
nell ottica di un mandato di piø anni, di programmare prospetticamente, lungo un
arco temporale piuttosto ampio, la realt di riferi mento seguendo le coordinate
tracciate a proposito del bilancio annuale.
Inoltre una buona impostazione di base del documento facilita la stesura del
bilancio di previsione degli anni futuri, riducendo tra l altro i tempi per
l approvazione.
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Esso ha le seguenti caratteristiche:
• Ł elaborato in termini di competenza, con l osservanza degli stessi principi
gi visti per il bilancio annuale;
• ha una durata pari al Bilancio pluriennale della Regione di appartenenza e
comunque non inferiore a tre anni;
• gli stanziamenti previsti nel bilancio pluriennale, che per il primo anno
coincidono con quelli del bilancio annuale, hanno carattere autorizzatorio,
costituendo limite agli impegni di spesa, e sono aggiornati annualmente in
sede di approvazione del bilancio di previsione.
Il bilancio pluriennale comprende il quadro dei mezzi finanziari che si prevede di
destinare, per ciascuno degli anni considerati, sia alla copertura delle spese
correnti che al finanziamento delle spese di investimento, con l indicazione, per
queste ultime, della capacit di ricorso alle varie fonti di finanziamento.
Esso inoltre per la spesa, Ł redatto per programmi, titoli, servizi ed interventi, ed
indica per ciascuno l ammontare delle spese corrent i di gestione, consolidate e di
sviluppo, nonchØ le spese di investimento ad essi destinate, distintamente per
ognuno degli anni considerati.
2.5 - ALTRI ALLEGATI AL BILANCIO DI PREVISIONE
Particolare importanza assume l adozione della deliberazione, da effettuarsi prima
dell approvazione del bilancio, a mezzo della quale i comuni verificano la
quantit e la qualit delle aree che in base ai pia ni di edilizia residenziale pubblica
(sovvenzionata o agevolata) e delle aree incluse nei piani di insediamento
produttivo possono essere oggetto di alienazione previa determinazione del
prezzo. Nel silenzio della norma sembra logico ritenere che fra i beni oggetto di
alienazione possano rientrare anche i beni cosiddetti disponibili ovvero quei beni
che non rientrano nel perimetro normativo disciplinato dall art. 822 e seguenti del
codice civile che afferiscono ai beni patrimoniali demaniali e ai beni patrimoniali
indisponibili che sono sottratti alla vendita per essere assoggettati ad un regime
giuridico eccentrico che ha i suoi tratti distintivi nella inalienabilit , nella
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inusurabilit e dunque indisponibili se non per con cessioni finalizzate in ogni caso
all uso pubblico rimanendo fermo il principio della non disponibilit alla vendita.
Per ci che afferisce all elenco delle opere pubbli che va sottolineato che un opera
pu essere iscritta nell elenco solo nel caso in cu i vi sia adeguata copertura
finanziaria, sia conforme agli strumenti urbanistici vigenti e, prima
dell approvazione in consiglio comunale, sia stato approvato preventivamente il
progetto preliminare dell opera. Ne deriva che tre sono le condizioni che
consentono di poter iscrivere correttamente un opera pubblica nel relativo elenco:
• l approvazione del progetto preliminare;
• la conformit del progetto agli strumenti urbanisti ci vigenti;
• la copertura finanziaria del progetto da realizzarsi.
2.6 - PREDISPOSIZIONE E APPROVAZIONE DEL BILANCIO
Lo schema di bilancio annuale, della relazione previsionale e programmatica e del
bilancio pluriennale sono predisposti dalla Giunta e presentati al Consiglio
Comunale unitamente agli altri allegati ed alla relazione dell organo di revisione.
Per tali adempimenti, il regolamento comunale di contabilit deve prevedere un
congruo termine, nonchØ i termini entro i quali i consigli comunali possono
presentare emendamenti agli schemi anzidetti.
Il bilancio Ł deliberato dal Consiglio Comunale entro il 31 dicembre dell anno
precedente a quello cui il bilancio stesso si riferisce. Il termine pu essere differito
con Decreto del Ministero dell Interno in presenza di motivate esigenze.
Trascorso il termine entro il quale il bilancio deve essere approvato senza che sia
stato predisposto dalla giunta il relativo schema, il Prefetto nomina un
commissario affinchØ lo predisponga d’ufficio per sottoporlo al consiglio. In tal
caso e comunque quando il consiglio non abbia approvato nei termini di legge lo
schema di bilancio predisposto dalla Giunta, il Prefetto assegna al Consiglio, con
lettera notificata ai singoli consiglieri, un termine non superiore a 20 giorni per la
sua approvazione, decorso il quale, il Prefetto medesimo si sostituisce, mediante
apposito commissario, all’amministrazione inadempiente e inizia la procedura per
lo scioglimento del consiglio.
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2.7 - VARIAZIONI AL BILANCIO
Il bilancio non deve considerarsi come un documento astratto e quindi
immodificabile nel tempo. Anche se la previsione Ł stata fatta nel modo piø
accorto possibile, pu accadere che l azione progra mmata deve subire degli
aggiustamenti suggeriti dalla realt che si manifes ta durante la gestione.
Ne deriva, come logico corollario, che il bilancio pu subire delle correzioni in
corso d opera per adeguare lo strumento contabile a sopravvenienze di fatto o di
diritto.
D altra parte va ribadito che il bilancio non Ł un strumento fisso ed
immodificabile. Se fosse vera questa ultima considerazione, a parte il contrasto
con il paradigma giuridico che propugna il principio della elasticit per le succinte
ragioni sopra riferite, ci troveremmo di fronte ad un dato assolutamente illogico
oltre che anti-sociologico.
Il bilancio pu quindi subire variazioni sia nella parte entrata che nella parte
spesa.
Le variazioni sono di competenza del Consiglio e possono essere deliberate non
oltre il termine del 30 novembre di ciascun anno. Tuttavia, ai sensi dell art. 42 del
T.U., la Giunta comunale pu deliberare le variazio ni di bilancio in via d urgenza,
salvo ratifica, a pena di decadenza, da parte del Consiglio entro i sessanta giorni
seguenti e comunque entro il 31 dicembre dell anno in corso se a tale data non sia
scaduto il termine predetto.
In caso di mancata o parziale ratifica del provvedimento di variazione deliberato
dalla Giunta, il Consiglio deve adottare nei successivi 30 giorni, e comunque entro
il 31 dicembre, i provvedimenti ritenuti necessari nei riguardi dei rapporti
eventualmente sorti sulla base della deliberazione non ratificata.