2
Război Mondial şi până în 1989, discuţiile cu privire al noţiunea de administraţie de
stat au fost concentrate pe următoarele direcţii principale:
a) corelaţia dintre formele fundamentale de realizare a puterii de stat şi
categoriile de organe de stat;
b) calificarea activităţii economice (implicit a structurilor care o
realizează) în raport cu activitatea administrativă;
c) raportul dintre caracterul ce activitate juridică al administraţiei de stat
şi caracterul acesteia de activitate politică;
d) obiectul de cercetare al dreptului administrativ, respectiv al ştiinţei
administraţiei.
În ceea ce priveşte noţiunea de administraţie publică, se impune precizat că
în ambele accepţiuni aceasta este mmai cuprinzătoare şi nu se confundă cu
”adminstraţia de stat” întrucât conceptul de administraţie publică se referă nu
numai la guvern şi ministere, respectiv la activitatea lor în domeniul aplicării
legii, ci şi la activitatea respectiv la structura organizatorică prin intermediul
căreia se organizează aplicarea şi se aplică legea la nivelul unităţilor
administrativ-teritoriale în conformitate cu principiul autonomiei locale şi al
descentralizării administrative, aplicabile într-un stat de drept.
Noţiunea de administraţie publică este analizată şi prin raportarea la alte
noţiuni, cum ar fi: autoritatea administrativă, putere publică, serviciu public, organ
administrativ.
Profesorul Anibal Teodorescu foloseşte conceptul de putere publică, pe care îl
defineşte a fi puterea pe care o are statul de a comanda tuturor indivizilor ce intră în
compunerea populaţiei sale, unită cu aceea de a nu recunoaşte pe teritoriul său nici o
altă voinţă venită din afară.
Profesorul Constantin Ranincescu utilizează noţiunea de funcţie
administrativă despre care apreciază că înseamnă asigurarea funcţionării continue şi
regulate a serviciilor publice administrative, care constituie, în totalitatea lor,
administraţia unui stat.
3
Profesorul Antonie Iorgovan, alăturând cele două noţiuni ale noţiunii de
administraţie publică (cea formal-organică şi cea material-funcţională) redă trei
elemente fundamentale ale administraţiei publice:
1 subiectele care realizează administraţia publică din sfera autorităţilor
publice;
2 conţinutul administraţiei publice;
3 scopul administraţiei publice.
După cum s-a apreciat în literatura de specialitate este incontestabil că pe orice
treaptă a dezvoltării sale sociale, administraţia însoţeşte şi analizează toate eforturile
umane, manifestându-se cu necesitate în forma de organizare grupală a societăţii:
familie şi alte formaţiuni comunitare (triburi, oraşe, sate) până la formaţiunile
politico-sociale.
Literatura de specialitate a reliefat şi faactorii dezvoltării fenomenului
administrativ astfel:
4 creşterea teritoriului statului (formarea marilor imperii – China, Egipt,
Persia, Imperiul Incaşilor, etc.);
5 dezvoltarea civilizaţiei;
6 anumite stări de pericol (ameninţarea unei invazii).
Dintre toţi aceşti factori dezvoltarea civilizaţiei rămâne bază a dezvoltării
fenomenului administrativ şi aceasta în lumina puternicelor transformări ale
sfârşitului de mileniu.Acest aspect duce, aşa cum s-a evidenţat în literatura de
specialitate, la necesitatea de evoluţie profesională nu numai a specialistului în
administraţie dar şi a omului politic, mai ales a celui care conduce servicii publice
administrative.
Necesitatea adaptării administraţiei la noile cerinţe impuse de evoluţia
societăţii conduce la aşa-numitul fenomen al plasticizării, unde un loc importaant
revine managementului administrativ.
Principalele caracteristici generale ale administraţiei publice sunt:
a) administraţia constituie un corp intermediar creat în vederea
4
acţiunii;
Administraţia este subordonată dreptului, legii care îi stabileşte obiectivele şi
limitele. Administraţia posedă prerogative pe care cetăţenii nu le au. Cum ar fi:
puterea de rechiziţie asupra bunurilor, puterea de a percepe impozite, de a utiliza
oamenii pentru serviciul militar, de a lua bunuri imobile prin expropiere pentru
utilitate publică. Administraţia este dependentă faţă de guvern (a se vedea Legea nr.
90/2001 – Lege privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
Ministerelor, art. 1) trebuie să se conformeze opţiunilor Parlamentului, dă sprijin
tehnic şefului statului, Parlamentului, miniştrilor.
b) administraţia este ierarhizată şi ordonată
Ierarhizarea este pe verticală şi pe orizontală, organul ierarhic superior
exercitând o autoritate asupra celor situate la nivelul inferior.
Ierarhia administrativă are rolul de a asigura coeziunea şi disciplina
administraţiei.
c) administraţia este remunerată, civilă, laică, egalitară
Funcţiile publice gratuite sunt o excepţie, lucrătorii din administraţie primind
un salariu asigurat din bugetul public.
În întreaga lume necesităţile publice, altele decât cele care implică acţiune
armatei sunt rezolvate de administraţia civilă.
Administraţia este egalitară pentru că se pune în mod egal în slujba tuturor
cetăţenilor în calitate de activitate cu caracter prestator.
5
2. Principii contemporane de organizare a administraţiei publice locale
Doctrina administrativă din ultimii ani, dezvoltând doctrina interbelică, când se
referă la modul de organizare a administraţiei teritoriale, administraţia locală, în
sensul larg al termenului, se opreşte la trei principii fundamentale:
a) principiul centralizării
b) principiul desconcentrării
c) principiul descentralizării
Prin aceste principii se încearcă a se rezolva cele două tendinţe care se
manifestă în guvernarea şi administrarea unei ţări: tendinţa la unitate şi tendinţa la
diversitate. În alţi termeni este vorba de tendinţa centralizatoare şi tendinţa
descentralizatoare, organizarea administrativă, spun specialiştii, nu exprimă niciodată
numai centralizare sau numai descentralizare, există întotdeauna un dozaj între una şi
alta.
Astfel, principiul centralizării, ca principiu de bază al organizării
administraţiei locale, presupune exclusiv dependenţa organelor locale de organele
administraţiei locale. Din punct de vedere juridic, organele centrale, sunt singurele
care adoptă decizii aplicabile în teritoriu, autorităţile din teritoriu, fiind vorba
exclusiv de autorităţi statale, au doar competenţa executării deciziilor autorităţilor
centrale. De fapt, mult timp acest sistem s-a bazat, în teritoriu, nu pe existenţa unor
autorităţi în sensul de organe ci pe existenţa unor simpli agenţi ai centrului. Acest
sistem specific organizării statale şi administrative din Antichitate şi Evul Mediu, iar
în epoca modernă şi contemporană, regimurilor politice totalitare, admiterea
”autorităţilor” locale o putere de decizie doar în situaţii excepţionale, în cazuri de
calamităţi cum ar fi inundaţiile sau cutremurele.
Principiul desconcentrării este în realitate o formă a centralizării, el constă în
recunoaşterea agenţilor statului, repartizaţi pe întregul teritoriu al ţării, a unei anumite
puteri de decizie.
6
Principiul descentralizării presupune existenţa unor persoane publice locale,
desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuţii proprii, intervenind direct în
gestionarea şi administrarea ”afacerilor” colectivităţii. Ideea de descentralizare, cum
susţine şi doctrina noastră din perioada interbelică, implică ideea de autonomie
locală. Nu de puţine ori cele două noţiuni se folosesc împreună, aşa cum procedează
şi legiuitorul constituant român din 2003: ”Administraţia publică din unităţile
administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al
descentralizării serviciilor publice” (art. 120 alin. 1). Legiuitorul constituant din
1923, în mod expres se referă numai la ”descentralizarea administrativă”, dar prevede
totodată principiul alegerii de către cetăţeni, prin vot universal, egal, direct, secret şi
obligatoriu şi cu ”reprezentarea minorităţii”, după formele prevăzute de lege, a
membrilor consiliilor judeţene, admiţând şi membrii de drept, respectiv membrii
cooptaţi, precizându-se că: ”Între membrii cooptaţi pot fi şi femei majore” (art. 108).
Descentralizarea după tezele actuale, constituie corolarul indispensabil al
democraţiei, ea reprezintă pentru organizarea administrativă ceea ce democraţia
reprezentativă reprezintă pentru organizarea instituţională, cum se exprimă
doctrinarul occindental citat.
7
3. Formele şi limitele autonomiel locale
Autonomia locală, cum s-a exprimat şi Anibal Teodorescu, în ordinea
evenimentelor istorice, este anterioară statului, ea ăstărându-se ca realitate socio-
psihologică chiar şi atunci când puterea politică centrală a aplicat cele mai directe şi
brutale mijloace de ”guvernare locală”. Ca realitate juridică, autonomia locală a variat
şi variază după mai mulţi factori, între care: a) tradiţia istorică, b) cadrul geografic, c)
resursele economice, d) gradul de instrucţie civică sau politică, e) stadiul atins de
reglementările naţionale şi internaţionale.
Se poate spune că la acest început de secol şi mileniu, cel puţin în spaţiul
european, problemelor autonomiilor locale li se acordă o importanţă mare în ceea ce
privşte menţinerea păcii sociale şi a stabilităţii politice, pe de o parte, şi prefigurarea
următoarei organizării politice a continentului, inclusiv într-un cadru constituţional
unic al viitoarelor state unite ale Europei, pe de altă parte. Această importanţă este cu
atât mai mare dacă ne referim la asocierea care se face tot mai mult între autonomia
locală şi rezolvarea problemelor minorităţilor etnice, culturale şi lingvistice.
La ora acttuală, ca regulă, principiul descentralizării sau ideea autonomiei
locale comportă două forme: a) descentralizarea teritorială şi b) descentralizarea
tehnică.
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale
locuitorilor într-o ”fracţiune geografică”, ce reprezintăo porţiune din teritoriul unui
stat, interese ce conduc la ”afaceri” locale în cele mai diverse domenii de activitate,
distincte de ”afacerile” naţionale. Strict sociologic vorbind, solidaritatea cetăţenilor în
jurul acestor interese depinde de dimensiunile cadrului teritorial, ea fiind foarte
puternică într-o mică localitate rurală şi foarte superficială într-o mare aglomerarre
urbană sau la nivelul unei regiuni.
În alţi termeni, descentralizarea teritorială presupune existenţa unor autorităţi
locale alese, care au competenţă materială generală.
8
Descentralizarea tehnică presupune existenţa unor persoane morale de drept
public care prestează anumite servicii publice, detaşate din masa serviciilor prestate
de autorităţile statale. Aceste persoane orale sunt definite, teradiţional, stabilimente
publice locale.
Doctrina actuală reţine ideea după care descentralizarea teritorială este o
repartizare de afaceri administrative comandată de diversitatea socială şi politică a
ţărilor asupra ansamblului teritoriului, pe când descentralizarea tehnică corespunde
exigenţelor unei repartizări armonioase a funcţiilor între diferitele ramuri ale
administraţiei. Prima răspunde, astfel, unor aspiraţii politice, pe când a doua doar
unor preocupări de eficacitate, cea ce face ca ideea de autogestiune să fie mai puţin
pronunţată în cazul descentralizării tehnice, decât în cel al descentralizării
teritoriale.
Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a aprecia
descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă, spre deosebire de
federalism, care este o problemă de natură politică, de putere politică, presupunând
constituţie clasică şi trinitate a separării puterilor. Oricât de largă este autonomia
locală, deci competenţa autorităţilor alese, sau, după caz, a stabilimentelor publice
de a rezolva problemele locale, aceste autorităţi desfăşoară o activitate în cadrul unui
stat unitar şi nu în afara acestuia. Sunt două lucruri total distincte, anume natura de
autorităţi autonome şaţă de stat a autorităţilor, prin care se realizează descentralizarea
administrativă, şi limita statală a activităţii acestora.
Dacă nu s-ar admite această limită, care este, fireşte, de Constituţie, de lege şi
de actele autorităţilor centrale specializate, autorităţile locale autonome nu numai că
s-a r transforma în autorităţi politice, ca în cazul federaţiei, dar, mai mult, s-ar
transforma în veritabile structuri statale independente, cu consecinţe dintre cele mai
dramatice pe plan naţional şi internaţional. Este adevărat că orice cetăţean de pe
mapamond când părăseşte ” spaţiul său privat”, adică domiciliul sau reşedinţa (fie
aceasta şi o cameră de hotel) se loveşte de ”barbaria concretului” de pe stradă, din
localitate (salibritate, aprovizionare, asistenţă de toate genurile, comunicaţii, transport
9
în comun etc.) şi, în consecinţă, instinctiv, primul său gând, primele sale reacţii sunt
îndreptate către primar sau consiliul local (eventual, departamentul său regional), dar,
nu este mai puţin adevărat, atâta timp cât vorbim despre un stat care are un
Parlament, un Guvern, o Constituţie, ministere etc. dorinaţle cetăţeanului faţă de
primar, consiliul local, consiliul departamental, nu pot fi nelimitate. Este de la sine
înţeles că acestea nu pot fi decât conforme ordinii constituţionale şi ordinii juridice a
ţării, de unde circumstanţierea, cel puţin în aceste limite, şi a competenţei autorităţilor
autonomiei locale.
Descentralizarea, cum am mai spus, se situează exclusiv pe terenul
administrativ, care este comendat de voinţa legiuitorului.
Tocmai de aceea descentralizarea, ca elemente esenţial al autonomiei locale,
nu poate fi concepută, cel puţin în statele unitare, fără existenţa unui contrlo din
aprtea statului, denumit, tradiţional, control de tutelă, exercitat, în unele ţări (Franţa,
Italia), de funcţionari sau autorităţiale administraţiei de stat, iar în altele (de
exemplu Marea Britanie) de către judecători. Este de menţionat, însă, că formul
controlului de tutelă idin Franţa cunduce, în final, în faţa instanţei de conencios
administrativ, soluţie preluată şi de Constituţia României din 1991, în art. 122 alin.
Final, cum vom arăta într-un paragraf următor.
În concepţia de tip francez, după unii autori, exigenţale unităţii naţionale
conduc la o interpretare restrictivăa descentralizării, fiind, în final, ”un mijloc de
luptă contra puterii centrale”, pe când şi concepţia engleză, date fiind particularităţile
Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, descentralizarea este înţeleasă
într-un mod larg, acela de auto-administrare locală (serfgovernment). După cum
spun specialiştii, în Anglia descentralizarea nu conduce la o rivalitate între stat şi
colectivităţile locale, ideea de bază este buna gestiune administrativă, iar problemele
de unitate naţională, practic, nu se pun (Charles Debbasch). Nu este cazul şi locul să
intrăm într-o polemică, dar teza de mai sus are mai de grabă caracter declarativ şi
propagandistic, decât teoretic-ştiinţific. Ştiinţa, prin definiţei, presupne ansamblul de
idei, concepte etc. pentru a stăpâni esenţe, pentru a cunoaşte adevărul. Or, este de
10
notorietate mondială lupta nu pentru autonomie administrativă, ci pentru autonomie
statală a Irlandei de Nord. Rămâne, cu toate acestea, valabilă ideea unei distincţii
între selfgovernment-ul anglo-saxon şi descentralizarea continentală de tip francez,
nu întâmplător, controlul de tutelă, în Anglia, se exercită de judecător şi nu de
autorităţile administrative statale.