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L'organizzazione degli enti pubblici

Lo Stato – amministrazione può essere qualificato come ente pubblico, poiché ad esso si riconosce la qualità di persona giuridica in forza di espressi riferimenti normativi come l’art.28 Cost. che si riferisce alla responsabilità civile dello Stato e all’art.822 C.C. che disciplina i beni appartenenti allo Stato. Rilevante è il problema del carattere unitario della sua personalità. L’amministrazione statale è estremamente disaggregata ed ha perso l’originaria compattezza. Vi sono indici favorevoli alla risposta positiva sulla questione dell’unitarietà della personalità giuridica, tra cui l a responsabilità unitaria dello Stato verso i terzi e la presenza di strutture organizzative di raccordo orizzontale che uniscono le varie organizzazioni statali.
Quanto all’analisi degli apparati amministrativi dello Stato, occorre precisare che, al vertice dell’organizzazione statale, è collocato il Governo, formato dal Presidente del Consiglio dei ministri, dal Consiglio dei ministri e dai ministri. Anche il Presidente della Repubblica svolge importanti funzioni legate all’attività amministrativa, come il potere di nomina dei più alti funzionari ed l’emanazione dei regolamenti governativi.
Il Presidente del Consiglio dei ministri indirizza ai ministri le direttive politiche ed amministrative in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei ministri, coordina e promuove l’attività dei ministri in ordine agli atti che riguardano la politica generale del Governo, può sospendere l’adozione di atti da parte dei ministri competenti in ordine a questioni politiche ed amministrative, sottoponendoli al Consiglio dei ministri, adotta le direttive per assicurare l’imparzialità, il buon andamento e l’efficienza degli uffici pubblici.

La presidenza del Consiglio

La presidenza del Consiglio ha una struttura organizzativa propria alla quale fanno capo vari uffici e dipartimenti. Il Presidente s’avvale della presidenza per l’esercizio in forma integrata delle funzioni attinenti ai rapporti del Governo con il Parlamento, con le istituzioni europee, con il sistema delle autonomie e con le confessioni religiose.
Responsabile del funzionamento del segretariato generale e della gestione delle risorse umane della presidenza è il segretario generale, legato al Presidente da uno stretto rapporto fiduciario, che può essere aiutato da uno o più vicesegretari generali. Il Presidente individua con propri decreti gli uffici di diretta collaborazione propri e quelli dei ministri senza portafoglio (titolari di dipartimento) o sottosegretari della presidenza; può istituire strutture di missione per la realizzazione di specifici programmi.

Consiglio dei ministri

Funzioni del Consiglio dei ministri: indirizzo politico e di normativa, poteri di indirizzo e coordinamento, nonché poteri di annullamento d’ufficio di atti amministrativi. I ministri sono gli organi politici di vertice dei vari dicasteri. Tali organi sono importanti sotto il profilo amministrativo: l’amministrazione statale è ripartita sulla base dei ministeri. Hanno una doppia anima: organi costituzionali e vertici dell’amministrazione. Con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, possono essere nominati ministri senza portafoglio che, pur essendo membri del Governo (hanno compiti politici), non sono titolari di dicasteri. Il ministro può essere aiutato da uno o più sottosegretari nominati con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri. Essi giurano dinanzi al Presidente del Consiglio dei ministri ed esercitano le funzioni loro delegate con decreto ministeriale. Il loro numero non è fissato dalla legge. A non più di 10 sottosegretari può essere conferito il titolo di vice ministro, se ad essi sono conferite dal ministro competente deleghe relative all’intera area di competenza di una o più strutture dipartimentali.

I viceministri possono essere invitati a partecipare alle sedute del Consiglio dei ministri, senza diritto di voto, per riferire su questioni legati alla materia loro delegata. Numero, attribuzioni e organizzazione dei ministeri sono determinati dalla legge. Numero e organizzazione dei ministeri sono stati recentemente variati. Mentre nell’ultimo Governo Prodi si è avuto un significativo incremento del numero dei ministeri, il quarto Governo Berlusconi si è mosso nel senso della loro decisa riduzione. I ministeri svolgono, tramite le agenzie, funzioni di spettanza statale. Le agenzie sono strutture che svolgono attività a carattere tecnico – operativo di interesse nazionale esercitate da ministeri ed enti pubblici. Operano al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese quelle regionali e locali. Hanno autonomia nei limiti stabiliti dalla legge, in particolare autonomia di bilancio e della possibilità di determinare norme riguardanti la propria organizzazione e il proprio funzionamento. Sono sottoposte al controllo della Corte dei Conti e ai poteri di indirizzo e vigilanza del ministro e si giovano di un finanziamento annuale a carico dello stato di previsione del ministero.

L’avvocatura dello Stato

L’avvocatura dello Stato è formata da legali che forniscono consulenza alle amministrazioni statali e provvedono alla loro difesa in giudizio. L’ avvocatura è fondata presso la presidenza del Consiglio dei ministri; al suo vertice vi è l’ Avvocato generale dello Stato, che ha sede a Roma e nominato con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri. L’ avvocatura svolge le proprie funzioni in modo indipendente. Il Centro Nazionale per l’informatica nella PA (CNIPA) ha il compito di fornire alle amministrazioni il supporto conoscitivo essenziale per l’attività amministrativa, esercitando funzioni di indirizzo e di controllo delle scelte di automazione da esse effettuate, di promozione in vista dell’attivazione di progetti intersettoriali e di infrastruttura informatica e telematica e di regolamentazione della facoltà di affidamento a terzi per lo sviluppo informatico.

La tesoreria dello Stato

Il servizio di tesoreria dello Stato è costituito dall’insieme di operazioni e atti attraverso i quali il denaro acquisito dallo Stato viene raccolto, conservato e impiegato: si tratta delle operazioni di acquisizione di entrate e di effettuazione di spese di bilancio. Il servizio di tesoreria centrale dello Stato è affidato alla Banca d’Italia, la quale già svolgeva il servizio di tesoreria provinciale.

Il Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato è l’organo di consulenza giuridico – amministrativa e di tutela della giustizia nell’amministrazione. Le sezioni consultive sono tre, cui s’aggiunge quella istituita dall’art.17 per l’esame degli schemi di atti normativi secondo cui il parere è prescritto per legge. Le attribuzioni del Consiglio di Stato si distinguono in: consultive e giurisdizionali. Nell'espletamento della sua funzione consultiva, il Consiglio di Stato fornisce pareri preventivi circa la regolarità e la legittimità, il merito e la convenienza degli atti amministrativi dei singoli ministeri, del Governo come organo collegiale o delle Regioni. I pareri possono essere facoltativi o obbligatori.
I pareri facoltativi possono essere richiesti dalla PA, nel caso lo ritenga opportuno. Essi non sono mai vincolanti: l'Amministrazione richiedente, può sempre discostarsi dandone motivazione. Sono sempre facoltativi i pareri richiesti dalle Regioni. In altri casi la PA deve richiedere un parere al Consiglio di Stato. Si parla allora di pareri obbligatori. Il parere del Consiglio è obbligatorio, ad esempio, per l’emanazione di regolamenti del Governo o dei singoli ministeri o la decisione sui ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica. In sede giurisdizionale il Consiglio di Stato ha solo funzione di tutela nei confronti degli atti della PA. Il Consiglio di Stato, inoltre, svolge funzioni di Giudice in unico grado in sede di giudizio di ottemperanza, ovvero in quel giudizio teso ad ottenere che una PA esegua una sentenza emessa dal Giudice ordinario o dal Consiglio di Stato stesso.

La Corte dei Conti

La Corte dei Conti dispone di funzioni giurisdizionali e consultive. Per l’esercizio delle sue funzioni amministrative, nella sede centrale di Roma la Corte dei Conti è composta da 5 sezioni di controllo. In ogni regione esistono sezioni regionali di controllo che hanno riassorbito le competenze delle preesistenti delegazioni e dei collegi regionali. Le sezioni regionali di controllo possono essere integrate da due componenti designati rispettivamente dal consiglio regionale e dal consiglio delle autonomie locali.

Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel)

Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel), organo ausiliario del Governo, non è inserito nell’apparato amministrativo. È composto da un Presidente e 111 membri e svolge compiti di consulenza tecnica e di sollecitazione nelle materie dell’economia e del lavoro dell’attività del Parlamento, del Governo e delle Regioni. L’organizzazione statale è completata dalla presenza di enti strumentali: enti parastatali e enti pubblici economici.

Gli enti parastatali

Gli enti parastatali, termine usato a partire dal 1975 sulla scorta della prassi e dei lavori preparatori. Gli enti parastatali gestiscono forme obbligatorie di previdenza e assistenza, sono enti di promozione economica e preposti a settori di pubblico interesse, enti preposti ad attività sportive e del tempo libero, enti scientifici di ricerca e sperimentazione. Tutti gli enti parastatali sono soggetti al controllo della Corte dei Conti, in particolare spiccano l’Inps e l’Inail.
Tra gli enti parastatali vi è anche il Coni, soggetto che si pone al vertice dell’ordinamento sportivo pubblicistico italiano e che svolge compiti di potenziamento dello sport nazionale e di sorveglianza e tutela delle organizzazioni sportive, in particolare federazioni sportive nazionali, le quali raggruppano le associazioni sportive strutturate in s.p.a. o s.r.l.

Gli enti pubblici economici

Gli enti pubblici economici sono titolari di impresa ed agiscono con gli strumenti di diritto comune.
La tendenza legislativa più recente è quella di operarne la trasformazione in s.p.a., strumento più adatto ai fini della gestione dell’impresa. Una categoria importante che può essere ricondotta a quella degli enti pubblici economici è costituita dalle aziende speciali, enti strumentali di comuni e province, cui sono equiparati alcuni consorzi. Il prefetto è un organo del Ministero dell’Interno preposto all’ufficio territoriale del Governo, chiamato a rappresentare il potere esecutivo nella provincia e a svolgere la funzione di tramite tra centro e periferia, in forza dei compiti di controllo sugli enti locali ad esso attribuiti. Il prefetto ha importanti compiti in tema di ordine pubblico e di sicurezza pubblica nella provincia, di elezioni politiche ed amministrative, di esercizio del diritto di sciopero nei pubblici servizi. Per quanto attiene all’organizzazione regionale si rileva: il consiglio regionale che esercita le potestà legislative e le altre funzioni ad esso conferite dalla Costituzione e dalle leggi; la giunta regionale è l’organo esecutivo, esercita potestà regolamentare e dispone anche di poteri di impulso e di iniziativa legislativa; il presidente della giunta regionale rappresenta la regione, dirige la politica della giunta e né è responsabile, promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali e dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla regione. Il presidente della giunta regionale è eletto a suffragio universale e diretto; il presidente eletto nomina e revoca i componenti della giunta. La regione s’avvale di enti dipendenti che si caratterizzano sotto il profilo strutturale come uffici regionali entificati, ai quali residua una ridotta autonomia.

Enti pubblici regionali

Tra i soggetti di diritto pubblico operanti nell’ambito dell’organizzazione regionale, importanti sono le aziende sanitarie locali ( asl), aventi il compito di assicurare livelli di assistenza sanitaria uniforme nel proprio ambito territoriale. Sono aziende dotate di personalità giuridica pubblica e di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica. Ai comuni sono attribuite le funzioni amministrative. Comuni, province e città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. Hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.
Al comune sono attribuite tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale nei settori organici dei servizi sociali, assetto e uso del territorio e dello sviluppo economico. Il comune gestisce servizi di competenza statale, dove il sindaco si presenta in tali occasioni come organo dello Stato.

La provincia e il comune

La provincia si definisce come ente intermedio tra comune e regione, che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne coordina lo sviluppo. La provincia ha funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardano vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale, relative a settori specifici e indicati. La provincia assume rilievo anche nel settore ambientale: le regioni devono provvedere all’organica ricomposizione in capo alle province delle funzioni amministrative in materia ambientale; le province esercitano funzioni amministrative di autorizzazione e controllo per la salvaguardia dell’igiene dell’ambiente di competenza delle unità sanitarie locali. Il sindaco (o il presidente della provincia) è l’organo responsabile dell’ amministrazione del comune (o della provincia). Rappresenta l’ente, convoca e presiede la giunta e sovrintende al funzionamento dei servizi e uffici e all’esecuzione degli atti. Non è rieleggibile immediatamente il sindaco o il presidente della provincia che abbia ricoperto la carica per due mandati consecutivi. Il sindaco e il presidente della provincia provvedono alla nomina, designazione e revoca dei rappresentanti del comune e provincia presso enti, aziende ed istituzioni.

Il consiglio comunale (o provinciale)

Il consiglio comunale (o provinciale) è l’organo di indirizzo e controllo politico – amministrativo. Ha competenza ad alcuni atti fondamentali come statuti, regolamenti, piani territoriali ed urbanistici, assunzione di pubblici servizi, indicati dalla legge. Il sindaco, sentita la giunta, nel termine fissato dallo statuto, presenta al consiglio le linee programmatiche relative alle azioni e progetti che intende realizzare. I consigli provinciali e comunali dei comuni con popolazione superiore a 15000 abitanti sono presieduti da un presidente eletto tra i consiglieri nella prima seduta, cui sono attribuiti autonomi poteri di convocazione e direzione dei lavori e delle attività del consiglio. Il consiglio s’avvale di commissioni costituite nel proprio seno con criterio proporzionale. I consigli sono dotati di autonomia funzionale e organizzativa.

La giunta comunale (o provinciale)

La giunta comunale (o provinciale) è l’organo a competenza residuale, formata da assessori, collabora con il sindaco o presidente della provincia nell’amministrazione del comune o provincia, attua indirizzi generali del consiglio e svolge attività propositiva nei confronti del consiglio. Il sindaco e il presidente della provincia nominano i componenti della giunta, tra cui un vicesindaco e un vicepresidente, e ne danno comunicazione al consiglio nella prima seduta successiva alla elezione.
Nei comuni con popolazione superiore a 15000 abitanti e nelle province gli assessori sono nominati al di fuori dei componenti del consiglio; sindaco e presidente possono revocare gli assessori, dandone motivata comunicazione al consiglio. In caso di approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del sindaco o presidente della provincia e della giunta, sindaco, presidente della giunta e rispettive giunte cessano dalla carica e si procede allo scioglimento del consiglio e alla nomina di un commissario. La giunta decade in caso di dimissioni, rimozione o decesso del sindaco o presidente della provincia, e lo scioglimento del consiglio determina la decadenza del sindaco o presidente della provincia, nonché delle relative giunte. Sindaco e presidente della provincia sono eletti a suffragio universale e diretto dai cittadini.
Nei comuni con popolazione sino a 15000 abitanti, l’elezione dei consiglieri comunali s’effettua con il sistema maggioritario; il sindaco viene eletto contestualmente e la sua candidatura è collegata a una lista di candidati alla carica di consigliere. È eletto sindaco il candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti, mentre in caso di parità di voti si procede al ballottaggio tra i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti; alla lista collegata al candidato eletto sindaco sono attribuiti i 2/3 dei seggi consiliari, mentre i restanti seggi sono ripartiti secondo un criterio proporzionale tra le altre liste. Nei comuni con popolazione superiore a 15000 abitanti è previsto un sistema proporzionale con un premio di maggioranza; il sindaco è eletto con un doppio turno elettorale, con ballottaggio tra i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti, salvo il caso in cui nella prima sessione un candidato ha ottenuto la maggioranza assoluta dei voti.
Il sindaco, dopo la proclamazione, giura dinanzi al consiglio. L’elezione del presidente della provincia è a suffragio universale e diretto, con doppio turno e ballottaggio tra i due candidati che hanno ricevuto il maggior numero di voti, sempre che un candidato non ha ottenuto la maggioranza assoluta dei voti validi. L’elezione del consiglio provinciale avviene sulla base di collegi uninominali: al gruppo o gruppi di candidati collegati al candidato eletto presidente è assegnato il 60% dei seggi, mentre i restanti sono attribuiti proporzionalmente agli altri gruppi di candidati.
di Valerio Morelli
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