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La fiscalità dei comuni


Tra comuni e provincie si è creato un primo sistema che è poi stato bloccato dopo essere stato costruito (a differenza che per le regioni).
Questi fallimenti nel sistema di trasferimenti sono indicativi della difficoltà nell'elaborarli. I riferimento di base è l'articolo 149 del decreto legislativo 267 che mette i punti fondamentali sul trasferimento.

Oggi è ancora in vigore anche se sarà sostituito dai decreti in corso di perfezionamento.
(comma 5): si parla di squilibri, non di capacità fiscale ma di fiscalità locale.
(comma 6): ritroviamo qui tutti i principi già visti → c'è una riserva positiva, ovvero i trasferimenti specifici.
(comma 7): siamo sempre in periodo pre riforma costituzionale → i trasferimenti servono a garantire i servizi indispensabili (c'è sempre questo discorso).
Parleremo poi di funzioni fondamentali e non di servizi indispensabili.
Il grosso delle riforme si è sviluppato tra il 1993 e il 2000 ed hanno portato ad una elevata autonomia tributaria e a trasferimenti prevalentemente di tipo generale e non specifico.
La legge 133/99 parla sempre della delega per la revisione del sistema dei trasferiementi erariali a livello locale in funzione delle esigenze di perequazione connesse ad un aumento dell'autonomia e capacità fiscale connesse all'ici e alle compartecipazioni all'irpef (punto f)
È la stessa logica delle regioni, senza tener conto delle differenze istituzionali (soprattutto nella parte della sanità e poi quello che concerne la differenza nei tributi di riferimento)
Nell’ultima lezione avevamo fatto una carrellata sui meccanismi dei trasferimenti e sulla interessante esperienza che abbiamo avuto nell’ordinamento italiano quando tra il 99 e il 2000 nasce questa prima esperienza italiana di riforma nel sistema dei trasferimenti delle regioni, delle province e dei comuni, con la differenza però che per le regioni questo sistema nuovo di trasferimenti viene sperimentato con tutte le vicende esaminate la scorsa lezione. Nel frattempo vengono a maturazione tutta una serie di riforme sul versante delle entrate e che portano a una situazione che già avevamo affrontato e che consente di vedere alcune caratteristiche strutturali dell’ordinamento fiscale italiano identificando quelle che sono considerate le imposte specifiche di ciascun livello di governo e come vedremo diverse imposte restano immutate (pensiamo ad esempio all’IRAP per le regioni, l’ICI per i comuni e le imposte sulle trascrizioni e le RC auto per le province). La logica non era esattamente quella del principio del beneficio ma era cmq quella di corrispettivo; per le imposte provinciali c’era la logica di legare l’imposta alle funzioni prevalenti svolte dalle amministr. Provinciali che si occupano prevalentemente della viabilità provinciale ed è questa la ragione del legame tra l’imposizione sulle automobili al netto del bollo auto; il bollo veniva dato anche alle Regioni sempre in quest’ottica delle funzioni in campo ambientale delle amm. Regionali; l’imposta specifica per i comuni era l’ICI. Il passaggio attuale è molto interessante perché noi ci troviamo di fronte ad una situazione in cui abbiamo un sistema di imposte principali delle amm. locali ( le vere imposte in cui c’è un minimo di possibilità di manovra da parte delle amministrazioni locali) e il disegno è quello che prevede anche per i trasferimenti che siano ancorati a qualche grossa compartecipazione. Quindi con il decreto sul federalismo fiscale si dovrà garantire una riduzione dei trasferimenti statali e nello stesso tempo fiscalizzando tutti i precedenti trasferimenti garantire una perequazione. Nelle prossime lezioni vedremo come il futuro dei fondi principali per il finanziamento dei comuni sarà la loro sostituzione con un fondo perequativo da ripartire secondo criteri più oggettivi. Con la nuova legge sul federalismo si introducono tutta una serie di compartecipazioni o devoluzioni di gettito di imposte legate sostanzialmente agli immobili, infatti il nuovo decreto prevede tutta una fase transitoria fino al 2013 in cui ai comuni dovrebbero essere attribuiti pro quota il 30% di alcune imposte sugli immobili, la devoluzione totale del gettito dell’imposta sui redditi fondiari delle persone fisiche ad esclusione del reddito agrario, l’imposta di registro e di bollo sui contratti di locazione e una compartecipazione sulla cedolare secca sugli affitti sulle proprietà ad uso abitativo che viene prevista in alternativa al regime dell’imposizione immobiliare basato sulla dichiarazione IRPEF. Viene poi prevista una compartecipazione all’IVA con una curiosa formula, vale a dire, che si prende l’IVA e in questa prima applicazione del decreto si attribuisce una quota dell’IVA pari al 2% della compartecipazione all’IRPEF (questo si fa perché il meccanismo è stato un po’ quello di utilizzare una garanzia per adesso di avere fino al 2013 un gettito ancorato all’IRPEF però nello stesso tempo questo gettito ancorato all’Irpef viene rapportato all’IVA per avere lo stesso montante e per distribuirlo si usa la distribuzione del gettito dell’iva ma intendendo per gettito dell’iva non il gettito riscosso nelle varie regioni ma il gettito veramente pagato dai contribuenti nelle varie regioni e che sono i consumatori finali dell’iva. Abbiamo già parlato della difficoltà di trovare un indicatore del gettito iva inteso come gettito pagato dal contribuente finale perché occorrerebbe tutta un’analisi del gettito dell’iva all’ultimo stadio, addirittura per comune. Allora la legge ha previsto di utilizzare, in attesa di avere i dati di alcuni quadri delle dichiarazioni iva in cui i soggetti contribuenti devono distinguere tra l’iva che loro incassano da consumatori finali e da altri soggetti iva in modo tale da poter attribuire territorialmente a livello provinciale il gettito, in attesa di questo si fa una ripartizione del gettito sul macrolivello regionale procapite a livello comunale. Di fatto è come se noi avessimo una compartecipazione del 2% all’irpef distribuita sulla base dei consumi finali (tutto questo in attesa di avere il dato dettagliato delle dichiarazioni iva). quindi noi abbiamo queste nuove fonti tributarie e quello che è importante è che il totale delle imposte 1,2,3,4,5 che in parte confluisce nel fondo sperimentale di riequilibrio deve essere equivalente ai trasferimenti statali soppressi. Se noi lasciassimo il gettito ai comuni dove i tributi sono applicati, compresa l’iva, noi potremmo avere situazioni di comuni che hanno risorse in eccesso e altri meno. Il problema è che il decreto (vedere al punto quinto) prevede che le modalità di riparto tra tutte queste imposte e quanto di tutte queste imposte va in un fondo sperimentale di riequilibrio deve essere tutto deciso, quindi tutta l’operazione di perequazione è ancora sconosciuta salvo che nella fase sperimentale si preveda che il fondo sperimentale venga ripartito per il 30% in base alla popolazione e il 70% secondo modalità che tengano conto dei fabbisogni standard (vale di un qualcosa come la spesa standardizzata che abbiamo visto nei vari modelli per quello che concerne le funzioni fondamentali dei comuni) all’interno di questo 70% almeno il 20% verrà ripartito con modalità differenziate e semplificate a favore dei comuni che gestiscono in forma sociale le funzioni fondamentali. La situazione a regime sarà che resteranno tutte quelle compartecipazioni che si vedono nella parte sopra e queste 4 compartecipazioni vanno tutte nel fondo perequativo per i comuni mentre la compartecipazione all’iva a partire dal 2014 finisce nei comuni dove viene attribuita e quindi il gettito provinciale dell’iva verrà ripartita in base alla popolazione. Viene poi introdotta un’imposta municipale propria mentre restano le imposte di soggiorno e di scopo. Questo è il nuovo quadro della fiscalità municipale che va sempre visto di pari passo con la questione della perequazione perché se noi non guardassimo la perequazione avremo forti squilibri orizzontali. Quando si fanno grosse trasformazioni i problemi sono legati al fatto che dobbiamo ridistribuire e rigestire il rapporto fra entrate proprie autonome e trasferimenti dall’alto. Il fondo perequativo, una volta a regime, il decreto prevede che sia distinto in due sezioni e cioè una parte per finanziare le cosiddette funzioni fondamentali dei comuni (le funzioni che tutti i comuni devono essere in grado di poter svolgere) che pesano sul 70-80% delle spese e una parte per finanziare le funzioni non fondamentali, qui si ampliano molto le funzioni fondamentali e quindi riduciamo di molto le possibilità di differenziazione a livello regionale e comunale. Tutte le modalità di ripartizione del fondo nelle due sezioni sono da determinare all’interno di linee guida che sono previste dalla legge 42. per quanto riguarda la prima sezione si prevede di tenere conto molto dei fabbisogni di spesa mentre nel caso delle funzioni non fondamentali la legge prevede la possibilità di perequare la capacità fiscale, i nodi in caso di federalismo fiscali restano gli squilibri verticali ed orizzontali, quanta più autonomia tributaria abbiamo e tanto più è delicato il problema della perequazione; meno autonomia abbiamo e quindi ci basiamo sulle compartecipazioni e abbiamo più margine per giostrare sull’utilizzare le compartecipazioni in parte per una perequazione che può essere gestita sia in senso orizzontale che verticale.
Tratto da SCIENZE DELLE FINANZE di Andrea Balla
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