Tempo, Pubblica Amministrazione e danno da ritardo

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Introduzione 
Il presente lavoro si pone come obiettivo l’analisi dell’istituto della responsabilità 
della Pubblica Amministrazione.  
L’argomento in questione è sempre stato oggetto di attenzione e dibattiti sia a 
livello dottrinale che giurisprudenziale.  
Le ragioni che mi hanno spinta a trattare questa tematica risiedono principalmente 
nella sua attualità, ma anche nella mancanza di una approfondita conoscenza in 
merito, che ha fatto crescere in me la voglia di dissolvere alcuni dubbi. 
È comune l’idea, errata, che la Pubblica Amministrazione possa non incorrere in 
responsabilità per i danni cagionati dall’esercizio della propria funzione, ma questa 
tesi ha origini ben lontane. 
Infatti, la circostanza che la Pubblica Amministrazione fosse chiamata a rispondere 
dei danni cagionati ai cittadini non è sempre stata così ovvia come lo è al giorno 
d’oggi. In passato, si riteneva che in capo ad essa sussistesse un’immunità, 
giustificata proprio dalla funzione pubblica a cui è adibita.  
Col tempo questa argomentazione viene abbandonata e si afferma sempre più 
l’idea che anche un ente pubblico possa incorrere in responsabilità. Ma ciò ha 
portato alla nascita di dibattiti su vari aspetti della responsabilità da attribuire alla 
pubblica amministrazione, dalla giurisdizione, alla natura, alla forma, che verranno 
analizzati nel corpo della tesi. 
Strutturalmente, l’elaborato è articolato in due capitoli. 
Nel primo capitolo, verranno esaminati gli aspetti generali della responsabilità 
della pubblica amministrazione. A partire dalle fonti normative su cui poggia tale 
responsabilità e che per lo più si rinvengono nella nostra carta costituzionale, si 
passa poi ad affrontare il problema della risarcibilità degli interessi legittimi. A 
lungo, infatti, si è ritenuto che solo la lesione della situazione giuridica del diritto 
soggettivo potesse essere oggetto di risarcimento, ma grazie ad un importante 
sentenza delle Sezioni Unite alla fine degli anni novanta si aprì la strada alla 
risarcibilità degli interessi legittimi, purchè meritevoli di tutela.
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Altra questione che verrà affrontata nel primo capitolo riguarda la natura della 
responsabilità della pubblica amministrazione. Il nostro ordinamento prevede 
diverse forme di responsabilità e si è a lungo discusso se essa rientrasse nell’alveo 
della responsabilità extracontrattuale, contrattuale o addirittura precontrattuale.  
Nel secondo capitolo, invece, verrà affrontato il tema della responsabilità dalla 
pubblica amministrazione per il danno da ritardo.  
La costituzione, così come la legge n. 241/1990, contengono una serie di norme 
volte a garantire la piena efficienza, il buon andamento, l’imparzialità della 
pubblica amministrazione. Sorgono in capo a quest’ultima una serie di obblighi, tra 
cui il cd. “dovere di provvedere”. Questo aspetto è legato alla necessità di garantire 
il rispetto e quindi la certezza dei tempi procedurali. Ciò sulla base che il tempo è 
ormai considerato un bene che merita di essere tutelato dall’ordinamento.  
Questo assunto comporta che ciascun cittadino ha il diritto di ottenere una risposta 
dalla pubblica amministrazione, sia essa positiva che negativa.  
L’eventuale mancanza o semplice ritardo producono delle conseguenze, che 
possono essere pregiudizievoli per il privato, il quale merita quindi di essere 
tutelato attraverso forme di risarcimento.   
Il tema del ritardo è stato, inoltre, oggetto di attenzione anche sotto il profilo della 
lotta alla corruzione. Infatti, l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha previsto 
l’applicazione di specifiche regole nei confronti degli enti pubblici, proprio al fine 
di evitare che i ritardi nella conclusione dei procedimenti amministrativi potessero 
in qualche modo costituire terreno fertile per fenomeni corruttivi.  
Infine, si farà un cenno ad una recente pronuncia dell’Adunanza Plenaria del 
Consiglio di Stato a proposito della natura della responsabilità per i danni da 
ritardo.
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CAPITOLO I 
La responsabilità della Pubblica Amministrazione: aspetti generali. 
 
1. Profili generali 
Con il termine responsabilità si fa riferimento alla capacità di ciascun soggetto di 
percepire quali siano le conseguenze delle proprie azioni e rispondere alle stesse, 
essa va intesa come una situazione giuridica di svantaggio di un soggetto nei 
confronti di un altro, derivante da un comportamento antidoveroso del primo nei 
confronti del secondo.  
È possibile distinguere tre tipologie di responsabilità: 
• Responsabilità civile: la quale nasce come conseguenza dell’inadempimento di 
un’obbligazione, la c.d. responsabilità contrattuale, disciplinata dall’art.1218 
c.c. o in seguito al compimento di un illecito doloso o colposo che determini ad 
altri un danno ingiusto, la c.d. responsabilità extracontrattuale, ex articolo 2043 
c.c.  
• Responsabilità penale: essa deriva dalla violazione di un precetto penale posto a 
tutela di determinati interessi pubblici, che giustifica l’intervento punitivo da 
parte dello Stato. 
• Responsabilità amministrativa: la quale, invece, consegue alla violazione di 
doveri amministrativi e comprende sia la responsabilità dell’amministrazione 
pubblica nei confronti di altri soggetti, privati o pubblici; sia la responsabilità 
dei funzionari nei confronti della medesima pubblica amministrazione, si parla 
in questi casi di responsabilità disciplinare, o nei confronti di terzi di 
responsabilità c.d. diretta.  
 
2. Le difficoltà riscontrate nell’affermazione di una responsabilità della 
Pubblica Amministrazione.  
Oggetto del presente elaborato sarà principalmente la responsabilità della Pubblica 
amministrazione nei confronti di soggetti terzi.
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Il tema oggi potrebbe sembrare quasi scontato, non risulta difficile immaginare che 
anche un ente pubblico possa incorrere in responsabilità, ma così non è sempre 
stato. La disciplina della responsabilità della Pubblica Amministrazione, infatti, si 
è affermata solo gradualmente, grazie all’evoluzione dottrinale, giurisprudenziale e 
normativa che ha caratterizzato gli ultimi decenni.  
La difficoltà principale risiedeva nella mancanza, nel nostro ordinamento, di una 
specifica normativa di riferimento. Ad esempio, nel codice civile vengono 
disciplinate diverse forme di responsabilità, si pensi alla responsabilità 
contrattuale, extracontrattuale e anche precontrattuale, ma riferite soltanto alle 
persone fisiche. Con riferimento alla Pubblica Amministrazione, invece, nulla era 
previsto. Era necessario, quindi, cercare di riadattare la disciplina prevista dal 
codice alla figura pubblica, ma tale operazione non sempre risultava semplice, 
proprio perché trattasi di norme pensate per le persone fisiche, mentre la Pubblica 
Amministrazione è una persona giuridica e per di più pubblica.  
Questo delicato argomento della responsabilità amministrativa e soprattutto la sua 
evoluzione nel tempo, ha sicuramente risentito dei cambiamenti che hanno 
interessato il diritto amministrativo. Infatti, quest’ultimo, col tempo, ha iniziato a 
porsi come un diritto che non riguarda la pubblica amministrazione intesa solo 
come autorità ma una pubblica amministrazione che agisce su campi sempre più 
paritari rispetto ai soggetti privati e ciò ha implicato la necessità di rivedere i 
modelli di responsabilità, adattandoli a questa nuova fisionomia dell’autorità 
pubblica. 
Per poter comprendere pienamente i connotati dell’attuale forma di responsabilità 
della Pubblica amministrazione, è necessario quindi, analizzare l’evoluzione 
normativa e giurisprudenziale che l’ha caratterizzata.  
 
3. L’ evoluzione normativa e giurisprudenziale della responsabilità civile 
della Pubblica Amministrazione.
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Nel diciannovesimo secolo, l’idea della irresponsabilità della Pubblica 
Amministrazione inizia pian piano a vacillare. Ci si comincia ad interrogare sulla 
possibilità di individuare un riferimento normativo al quale ancorarla.  
La legge n. 2248 del 1865, nota come legge abolitiva del contenzioso 
amministrativo, aveva disposto la giurisdizione del giudice ordinario per tutte le 
questioni tra Stato e cittadini in cui fosse stato leso un diritto civile o politico, 
prevedendo una tutela risarcitoria solo nei confronti di situazioni giuridiche tutelate 
direttamente dalla legge. In altre parole, veniva riconosciuta la risarcibilità dei soli 
diritti soggettivi, lasciando la tutela degli interessi legittimi affidata solo 
all’amministrazione stessa, attraverso il ricorso gerarchico. 
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Solo con l’emanazione della legge Crispi, nel 1889, che ha istituito la IV sezione 
del Consiglio di Stato, si iniziò a riconoscere una tutela più efficace agli interessi 
legittimi, attraverso l’annullamento dell’atto lesivo, rimanendo però ancora esclusa 
l’azione risarcitoria. 
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Lo scopo di questo sistema era impedire che il giudice ordinario potesse svolgere 
un controllo e un’ingerenza sull’azione amministrativa.  
Ovviamente la questione in oggetto interessava non solo il legislatore ma anche e 
soprattutto la dottrina, il cui impegno era volto principalmente alla ricerca della 
normativa più adeguata a cui affidare la disciplina della responsabilità della 
pubblica amministrazione.  
A tal proposito, mentre una parte della dottrina riteneva possibile applicare la 
disciplina contenuta nel codice civile, altro orientamento sosteneva in capo alla 
pubblica amministrazione una sorta di impunità.  
L’affermazione di una responsabilità in capo a soggetti pubblici è stata spesso 
ostacolata per diversi fattori, tra cui l’esistenza di una sorta di immunità nei loro 
confronti, infatti, si sosteneva che i soggetti pubblici, poiché chiamati a svolgere 
funzioni volte a perseguire l’interesse pubblico, non potessero agire 
illegittimamente. A ciò si aggiungeva anche l’esigenza di tutelare le finanze 
 
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 F. Cimbali, La responsabilità da contatto, Giuffrè, 2010.  
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 F. Satta, Responsabilità della Pubblica Amministrazione, in Enc. Dir., XXXIX, Milano, 1988.