Diritto Amministrativo:

D I R I T T O
A M M I N I S T R A T I V O
Appunti di Camilla Stedile
Università degli Studi di Trento
Facoltà di Giurisprudenza
Corso di laurea magistrale in Giurisprudenza
Esame di Diritto Amministrativo
Docente: Fulvio Cortese
Anno accademico: 2022/2023L A PUBBL ICA AM M INIST RAZ IO NE
F ra diritto privato e diritto am m inistrativo vi è una diversità di strum enti
L ’am m inistrazione serve a curare l’interesse pubblico e l’interesse pubblico, che non si tratta
della som m atoria degli interessi privati.
Il diritto am m inistrativo da degli strum enti che perm ettono di im porsi sui privati, cosa che non
esiste nel diritto privato
Per ammin istrazio n e si intende:
a. La p u b b lica ammin istrazio n e è definita com e l’insiem e di uf fici e organi adibiti allo
svolgim ento delle funzioni e delle potestà pubbliche
→ non può utilizzare le stesse regole usate nei rapporti fra privati perché uno
dei soggetti è lo stato
b. L ’ammin istrazio n e com e la serie di attività, operazioni e atti dal punto di vista
giuridico, necessari per il raggiungim ento di uno o più fini
→ tali attività presentano diversi livelli e tipi di discrezionalità rispetto alla
valutazione degli interessi in gioco
!! il diritto am m inistrativo n o n può essere definito solo com e diritto riguardante la pubblica
am m inistrazione, infatti:
- non esiste una definizione unitaria di P A (ci si rivolge a indici rivelatori o elenchi)
- a volte la regolam entazione si rivolge direttam ente a cittadini e im prese
- alcuni servizi pubblici possono essere erogati da im prese private
Com e nasce questo tem a del diritto speciale?
La funzione di governo dello Stato, per m olto tem po, non è stata soggetta ai lim iti di legge.
Ad un certo punto però si af ferm a lo stato liberale, con cui si af ferm a anche il principio dello
stato d i d iritto , per cui il g o vern o è vin co lato d alle leg g i, in particolare nel corso
dell’O tto cen to
- viene considerato il secolo in cui lo Stato aveva un ruolo m arginale, di sorveglianza
(anche se non è sem pre così, nei fatti, gli Stati continuavano com unque a gestire
fabbriche e opifici, oltre che a nazionalizzare le ferrovie per il loro potenziale uso a
fini bellici
La trasform azione più profonda si ha alla fine del Settecento:
- in America, con il Bill of Rights
- in F ran cia nel 1789, in cui i diritti enunciati dal giusnaturalism o vengono tradotti e
protetti tram ite Costituzioni
→ si crea l’esigenza di dare un diritto ad hoc all’am m inistrazione, che sia stabilito dal
legislatore, che im pone il rispetto di requisiti di procedura e di form a
Nel novecento si assiste a una nuova trasform azione orientata su tre fattori:
a. am pliam ento dell’elettorato, che ha portato ad una dilatazione dei com piti assunti dai
poteri pubblici
1Ciò è collegato anche a all’am pliam ento delle funzioni am m inistrative e degli oneri
finanziari posti a carico della società a causa dello sviluppo e la dif fusione dei diritti
b. progresso tecnologico
c. connessioni fra diritto pubblico interno ed esterno degli stati
A seguito del seco n d o d o p o g u erra è stata data m aggiore concretezza ai principi e valori di
cui sopra, sono state adottate varie carte dei diritti fondam entali (ex. la Dichiarazione
universale dei diritti dell’uom o)
- nel T UE ad esem pio si fa riferim ento a tradizioni costituzionali com uni
→ per g aran tire la tu tela di tali diritti, sono m utate anche le p ro ced u re usate dalle
p u b b lich e ammin istrazio n i
Diritto au to n o mo e g iu risp ru d en ziale
Il diritto am m inistrativo è detto diritto giurisprudenziale, essendo i giudici ad un certo
m om ento a prendere atto di questa trasform azione.
La legislazione si è spesso lim itata a delineare alcuni istitu ti d i b ase, per poi lasciarne
l’attualizzazione a regolam enti governativi e alla giurisprudenza: sono i giudici che
ap p lican d o determ inate leggi co stru isco n o p rin cip i e reg o le d ell’ammin istrazio n e
- non sono infatti gli stessi giudici del diritto privato m a sono giudici diversi, che fanno
parte della giustizia am m inistrativa (la quale nasce prim a del diritto am m inistrativo)
Alla P A non sono attribuiti solo poteri giuridici, bensì anche p o testà p u b b lich e: si possono
com prim ere alcune libertà costituzionalm ente protette, in virtù di disposizioni costituzionali
ex. la libertà personale, la libertà di iniziativa econom ica privata da parte dei com uni,
assum endo la gestione di un servizio pubblico e im pedendo ad altri soggetti di
rendere tali servizi, l’espropriazione ex art.42
La P A è inoltre in grado di em anare p ro vved imen ti che distinguono in via u n ilaterale le
situazioni giuridiche
→ ciò rende il diritto m olto diverso dal diritto privato, che è invece basato
sull’autonom ia dei rapporti e l’eguaglianza delle volontà delle parti
La giustificazione a questo tipo di potestà è la loro stessa ragion d’essere: ovvero la
p ro tezio n e e p ro mo zio n e degli in teressi p u b b lici
… nonostante ciò, nella costituzione non c’è alcuna previsione rispetto alla suprem azia
dell’am m inistrazione rispetto ai cittadini; lo Stato è assoggettato al diritto e al controllo
giurisdizionale.
Inoltre (ex art. 28 Cost.), esso non può escludere la propria responsabilità
G li enti pubblici sono com unque limitati, in base al rico n o scimen to u fficiale d i leg ittimità
degli in teressi d a p erseg u ire, appunto elencati per legge
2- si riscontrano dunque alcuni lim iti all’azione dell’am m inistrazione, quali l’im possibilità
di porre in essere alcuni negozi giuridici, l’esercizio di determ inati diritti, la scelta
libera dei contraenti per l’acquisto di beni e servizi,...
ex. Il caso Arret - Blaco
Si tratta di una pronuncia del 1873 di un organo giurisdizionale francese, il trib u n ale d ei
co n flitti, volta a dirim ere un conflitto fra giurisdizioni
- Una bam bina, dopo essere stata investita da un carro di un’azienda statale perde
una gam ba
- I genitori allora vanno dal giudice civile per ottenere il risarcim ento dei danni
- Il giudice civile, dando ragione all’am m inistrazione, af ferm a che questa dom anda di
risarcim ento non può essere riconosciuta in quella sede, essendo il danneggiante un
ente pubblico.
- La questione viene sollevata al tribunale dei conflitti, che fa da arbitro per assegnare
le controversie o alla giurisdizione del giudice civile o al consiglio di stato, e il
tribunale dei conflitti conferm a che la g iu risd izio n e è d el co n sig lio d i stato
- Il consiglio di stato elabora un’interpretazione: non può applicare il codice
napoleonico, essendo quello am m inistrativo un diritto speciale, quindi si elabora il
principio della resp o n sab ilità sen za co lp a (per cui lo stato paga a prescindere che
ci sia una colpa o m eno)
In Italia, con la l. n. 5992/1889 , viene istituita la quarta sezione del Consiglio di Stato per la
giustizia amministrativa
→ Il tribunale dei conflitti in italia è la Corte di Cassazione, la quale stabilisce che:
- quando la P A agisce iu re p rivato ru m (secondo le norm e del diritto privato) la
giurisdizione è del g iu d ice civile
- quando la P A agisce iu re imp erii la giurisdizione è del Co n sig lio d i stato
Es. l’am m inistrazione vuole realizzare un m arciapiede nuovo e dunque espropria
porzioni di proprietà privata, se l’am m inistrazione attacca il diritto della proprietà
privata è un iure im perii perché qui esercita un potere autoritativo che è quello di
espropriare
Il p rin cip io d i leg alità
Esso si af ferm a quando si af ferm a il potere del parlam ento sul potere del m onarca, quindi
nell’età liberale, assiem e alla separazione dei poteri.
Le P A possono esercitare solo p o teri che hanno fo n d amen to n ella leg g e che le istituisce,
seguendo le p rescrizio n i e i fin i che la legge im pone
Art 97 co mma 2 cost: “i pubblici uffici sono organizzati secondo le disposizioni di legge in
m odo che siano assicurati il buon andam ento e im parzialità dell’am m inistrazione”
- non è solo m era legalità, si parla anche di b u o n an d amen to e imp arzialità
3Ciò porta con se anche i principi di ragionevolezza, trasparenza ed efficienza, ricavati
da im parzialità e buon andam ento: è necessaria la partecipazione dei cittadini
all’am m inistrazione
Art 97 co mma 1 cost: “i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge”
- La legge può attribuire all’autorità am m inistrativa un p o tere senza descriverne il
contenuto, m a la disposizione n o n può essere to talmen te in b ian co
ex. in certe situazioni la P A ha un potere di ordinanza m a, com e af ferm ato
dalla corte costituzionale, questo potere non può essere totalm ente in bianco.
Q uindi n o min atività e tip icità sono corollari del principio di legalità in senso
sostanziale, ricavato dal com binato disposto dell’art 97 com m a e da tutta la parte dei
diritti e delle libertà.
- nominatività: la Pubblica Amministrazione non ha la possibilità di creare
provvedimenti che non siano già previsti in una norma giuridica (il numero
dei provvedimenti amministrativi è sempre definito)
- tipicità: ogni provvedimento della Pubblica Amministrazione è
esattamente idoneo a disciplinare una fattispecie e a soddisfare un
interesse determinato dalla norma giuridica
(Fanno eccezione i poteri atipici, come quello di ordinanza)
L a leg ittimazio n e d ei p u b b lici p o teri
Con l’af ferm arsi del principio di d emo craticità com e fondam ento
dell’ordinam ento, viene stabilito che la Costituzione, e quindi poi la
legislazione ordinaria, debbano essere leg ittimati sulla base della
vo lo n tà p o p o lare
ex. Il caso
- Una società (quindi un soggetto privato) chiede un perm esso per realizzare una certa
costruzione edilizia, m a nella procedura per il rilascio è previsto che ci sia un parere
della com m issione edilizia com une.
- Il parere non è positivo, la società può costruire solo a certe condizioni, che vanno
verificate.
- La società cerca di fornire al com une le prove per verificare queste condizioni m a il
com une non le dà una risposta.
- La società sollecita l’intervento dell’ammin istrazio n e reg io n ale, che interviene nel
caso di inerzia del com une: essa nom ina un com m issario che sostituisce il com une
per adottare quel tipo di provvedim enti, m a il com m issario nega questo perm esso.
- La società si rivolge al giudice contestando questo diniego; inoltre af ferm a l’esistenza
di un atto com unale, consistente in uno studio particolareggiato, in cui com pare che
l’attività in questione sia coerente con una trasform azione del piano regolatore che
deve essere ancora realizzata m a che lo sarà in futuro.
- Il consiglio di stato dà torto alla società dicendo che nel diritto am m inistrativo italiano,
dati i principi di tipicità e nom inatività, lo studio particolareggiato è un atto che non ha
una rilevanza esterna
4- Per legge non esiste un atto che si chiam a studio particolareggiato, non è un atto
nom inato, in quanto tale non può essere usato com e prova in questo contesto
ex. Il caso d ei p o teri imp liciti
- Capita spesso il fenom eno per cui capitali stranieri acquistano quote di società
italiane che rivestono un ruolo strategico, ad esem pio perché si occupano di
infrastrutture
- Nel caso, T elecom Italia viene scalata da un grande gruppo francese noto com e
gruppo V ivendi
- Per la legge, se c’è il rischio che qualche capitale straniero si appropri di
infrastrutture di pubblica utilità, il governo può bloccare l’operazione
- La CO NSO B (l’autorità indipendente che si occupa di vigilare sul m ercato finanziario)
adotta un atto non nom inato e non tipico in cui af ferm a che V ivendi stia controllando
T elecom .
- V ivendi nega e si rivolge al giudice am m inistrativo, sostenendo com e l’atto non sia
legittim o e quindi debba essere considerato nullo
- Il giudice am m inistrativo ragiona:
La legge non prevede questo provvedim ento, m a la CO NSO B, per poter
esercitare i propri p o teri d i au to rità in d ip en d en te e reg o latrice deve poter
accertare prelim inarm ente se c’è una situazione di controllo
- Dunque si af ferm a l’esistenza nel diritto italiano di p o teri imp liciti, nel caso in cui
l’au to rità di reg o lazio n e debba fare qualcosa p relimin armen te per esercitare i
p o teri esp licitamen te co n feriti
- Si tratta com unque di qualcosa di contrario al principio di legalità, dunque i poteri
im pliciti devono essere sottoposti a tutti i principi che regolano il potere
- Nonostante ciò, nel caso il potere è stato esercitato illegittim am ente in quanto
V ivandì non è stato fatto partecipare al provvedim ento e non ha avuto il diritto di
replica
- Per sanare questa rottura della legalità si sottopone il caso ai principi e ai corollari
della legalità (nel caso la partecipazione), dunque in questo caso annulla il
provvedim ento
L e fo n ti d el d iritto ammin istrativo
Le fonti del diritto am m inistrativo sono espressione dell’autonom ia norm ativa delle pubbliche
am m inistrazioni, in virtù delle attrib u zio n i n o rmative che le legittim ano
… in linea generale, parlando delle fo n ti d el d iritto abbiam o:
● fo n ti d el d iritto UE (T rattati, Carta dei Diritti F ondam entali e gli atti norm ativi
derivanti, quali Regolam enti, Direttive, Decisioni, Raccom andazioni e Pareri, che
possono essere em anati se l’organo ne ha la com petenza in base ai T rattati)
5→ tali fonti di diritto europeo sono idonee:
- fondare attrib u zio n i ammin istrative (esclusive o concorrenti) per le P A
nazionali
- d efin ire e vin co lare l’agire delle P A
● Co stitu zio n e e leg g i co stitu zio n ali
La costituzione enuncia alcuni principi fondam entali (Art.1 principio di dem ocraticità -
Art. 97 principi di legalità, im parzialità e buon andam ento)
1. V engono stabilite num erose riserve d i leg g e, che precisano l’am bito e i lim iti
delle attribuzioni del potere esecutivo rispetto al potere legislativo, com e ad
esem pio:
- riserva in m ateria di lib ertà p erso n ali
- riserva in m ateria di p restazio n i o d iritti p erso n ali e p atrimo n iali
2. Le fonti di rango costituzionale costituiscono il prim o e più solenne p arametro
d i leg ittimità nell’esercizio dei poteri pubblici
Im portante è anche il ruolo della Corte Costituzionale, e in particolare l’uso da parte
della sua giurisprudenza della clau so la g en erale d i rag io n evo lezza com e
param etro nella valutazione delle scelte am m inistrative
● L eg g i statali e reg io n ali
La legge costituisce il fo n d amen to nell’attrib u zio n e d el p o tere ammin istrativo e
nell’ o rg an izzazio n e d elle co mp eten ze ammin istrative , oltre che essere il limite
in d ero g ab ile all’esercizio dei poteri am m inistrativi
→ lo stesso vale per le leg g i reg io n ali, com e previsto dall’art. 1 17 Cost.
Si parla orm ai com unque del processo di crisi della legge, data dal decadim ento
della tecnica legislativa e dalla m oltiplicazione di leggi provvedim ento
● L a n o rmazio n e seco n d aria
Si tratta delle norm e che sono espressione dell’autonom ia norm ativa delle stesse P A
(a com inciare dal G overno)
Esse hanno in com une il fatto di n o n essere espressione del p o tere leg islativo , m a
di essere em anate da soggetti riconducibili al p o tere esecu tivo (Am m inistrazioni,
enti pubblici,...)
Devono rispettare i principi di leg ittimità e leg ittimazio n e, devono quindi trovare
fondam ento nelle disposizioni di rango prim ario (pena la loro illeg g itimità)
Il principio di legittim ità quindi si esprim e attraverso i suoi due principali co ro llari:
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