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Intervento dello Stato: il caso Kirsammer-Hack

Nel caso Kirsammer-Hack, la questione posta all’attenzione della Corte verteva attorno all’esclusione delle piccole imprese dal regime di tutela contro il licenziamento illegittimo.
Nel ribadire che la disciplina contenuta negli artt. 87 e ss. Trattato CE concerne unicamente gli aiuti concessi tramite risorse statali, la Corte ha aggiunto in quell’occasione che l’esclusione di una categoria di imprese dal regime di tutela in questione “costituisce solo il frutto di una scelta legislativa”.
Va rilevato che, in entrambi i casi, l’Avvocato generale ha fornito un’analisi della questione nettamente diversa da quella adottata dalla Corte.
A suo parere, la conclusione in base alla quale le normative in questione non integravano la nozione di aiuto statale non doveva esser raggiunta in base alla constatazione dell’assenza di un onere sulle finanze pubbliche, bensì in base all’assenza di una deroga rispetto allo schema normativo in cui esse si inserivano, o comunque all’esistenza di una giustificazione inerente al sistema regolativo in questione.
La sentenza Viscido riguardante una disposizione di legge che consentiva all’ente Poste Italiane di assumere lavoratori a tempo determinato al di là delle ipotesi previste dalla legge si inserisce nel solco giurisprudenziale trattato dalla Corte nelle due sentenza appena ricordate.
Interessano maggiormente le Conclusioni dell’Avvocato generale Jacobs: “ci si potrebbe chiedere perché, dato il loro potenziale effetto sulla concorrenza, l’art. 87 Trattato CE non comprenda tutti i provvedimenti in materia di lavoro e altra misure di carattere sociale che, incidendo in modo selettivo, potrebbero alterare la concorrenza e, quindi, produrre un effetto equivalente agli aiuti di Stato. Forse la risposta è soprattutto di ordine pratico: l’esame di tutti questi regimi implicherebbe un’inchiesta sull’intera vita economica e sociale di uno Stato membro”.
L’Avvocato generale Poiares Maduro ha invece proposto il superamento del criterio dell’onere sull’erario: “ci si chiede se, qualora misure non prevedano un trasferimento diretto di fondi pubblici, occorra ritenere che esse non costituiscano aiuti di Stato. In tal caso, una parte rilevante di provvedimenti statali aventi tutti gli effetti di un aiuto di Stato dovrebbe sfuggire al controllo delle autorità comunitarie. Un siffatto risultato sarebbe manifestamente contrario agli obiettivi perseguiti dal Trattato”.
Ci si trova di fronte ad approcci antitetici: da un lato, Jacobs da risalto all’esigenza pratica di porre un limite all’espansione del diritto comunitario in sfere sempre maggiori della sovranità nazionale; dall’altro, Poiares Maduro pone in luce le finalità del Trattato e la necessità di un’interpretazione funzionale al loro perseguimento.
A parere dell’Avvocato generale Poiares Maduro, la linea di confine tra esercizio legittimo dell’autonomia regolativa nazionale e misure soggette alla disciplina comunitaria sugli aiuti di Stato va tracciata sulla base del criterio di selettività: qualora lo Stato membro riesca a provare che la misura in questione “trova una giustificazione nell’economia generale del sistema normativo in cui è inserito, sempreché tale sistema persegua un obiettivo legittimo, esso non potrà essere considerato come misura selettiva ai sensi del Trattato”.
In base a questa interpretazione solo le misure destinate a procurare un beneficio per un gruppo circoscritto di imprese debbono esser qualificate quali aiuti di Stato; rimangono comunque immuni dalla scure del Trattato quelle misure che rientrino nella categoria di atti a carattere generale.
Rimangono altresì al di fuori della sfera applicativa di tale disposizione le misure nazionali che pur individuando dei destinatari circoscritti trovano la loro giustificazione in base alla logica del sistema regolativo di cui fanno parte.
Vi sono tuttavia delle difficoltà nell’adottare la linea proposta dall’Avvocato generale Poiares Maduro.
La giustificazione sulla base del criterio inerente all’economia del sistema è stata già utilizzata dalla Corte, seppure nell’ambito limitato della giurisprudenza sugli aiuti di natura fiscale.
La Corte ne ha adottato una lettura restrittiva, operando una distinzione tra giustificazioni interne al sistema fiscale e giustificazioni “esterne”.
Nella sentenza GIL Insurance la Corte ha ammesso che la misura in questione fosse giustificata sulla base della natura del sistema, l’imposizione di un’aliquota più elevata in relazione a determinati settori dal momento che tale sistema era rivolto a compensare il loro mancato assoggettamento all’IVA.
Gli obiettivi di natura sociale vengono invece classificati come esterni al sistema fiscale e dunque inammissibili.
L’Avvocato generale Poiares Maduro ha chiarito che il tipo di giustificazione in questione non può essere basata su criteri puramente formali, ma deve essere fondata su un’analisi sostanziale.
Sarebbe selettiva “qualsiasi misura che contribuisca a collocare determinate imprese in una situazione economica più favorevole rispetto a quella di imprese che si trovino in una situazione analoga, senza che i costi che ne risultino per la collettività siano chiaramente giustificati da un sistema di oneri equamente ripartiti”.
Quel che a noi interessa è valutare l’impatto dell’una e dell’altra interpretazione alla luce dei concetti di solidarietà e concorrenza.
L’interpretazione consolidata è stata soggetta a critica dal punto di vista dell’obiettivo della concorrenza in senso stretto, dal momento che lascia aperta la possibilità di misure selettive che producano un netto vantaggio competitivo a favore delle imprese che ne siano beneficiarie, consentendo agli Stati membri di ritagliare all’interno dei propri ordinamenti delle “zone franche” in cui sia possibile effettuare politiche di dumping sociale.
Dalla prospettiva della solidarietà, i rilievi relativi agli effetti sulla concorrenza tra Stati e dumping sociale si ricollegano direttamente alla dimensione europea della solidarietà.
La lettura restrittiva del Trattato riduce l’ambito della solidarietà in senso comunitario.
Un’interpretazione estensiva avrebbe l’effetto di ridurre la portata della concorrenza regolativa e del dumping sociale.
Al tempo stesso, tale interpretazione, estenderebbe la sfera di applicazione dei diritto comunitario a misure di politica sociale che esibissero un autentico legame con il principio di solidarietà e porterebbe a ridurre il campo di azione degli Stati membri nelle politiche sociali.
di Stefano Civitelli
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