La logica strategica delle strutture comunitarie

Gli Anni '90 del secolo scorso hanno visto il progressivo recepimento dei concetti di controllo strategico e di gestione, di derivazione privatistica, anche presso le Pubbliche Amministrazioni.
Vale la pena, comunque, capire innanzitutto cosa si intenda, in generale, per controllo di gestione e controllo strategico.

Con il primo si fa riferimento ad una forma di controllo interno all'azienda per il raggiungimento di alcuni obiettivi come l'efficienza, l'efficacia e l'economicità dell'operato aziendale. L'efficienza è la capacità dell'Amministrazione di raggiungere un risultato giudicato massimo con una determinata quantità di risorse; in pratica è il rapporto tra le risorse utilizzate (input) ed il risultato con seguito (output). L'efficacia è il rapporto fra il risultato raggiunto e gli obiettivi in precedenza prefissati. L'economicità riguarda, invece, il rapporto fra risorse utilizzate e bisogni soddisfatti. Il controllo di gestione consiste, quindi, in un confronto continuo fra i risultati raggiunti e gli obiettivi in precedenza prefissati, effettuato per realizzare una gestione aziendale efficiente, efficace ed economica, alla luce anche di indicatori di risultato all'uopo creati.

Il controllo strategico consiste, invece, in un'attività dell'organo di indirizzo politico e di vertice avente per oggetto la direzione di marcia che l'ente, sia pubblico che privato, sta seguendo. Negli enti pubblici i due controlli suddetti si affiancano a quelli, già previsti, di legittimità e di merito sugli atti amministrativi (Vd. artt. 125 e 130 della Costituzione). Tali controlli non riguardano l'ente complessivamente considerato ma solo il singolo atto o provvedimento. E lo sforzo maggiore è stato proprio questo: il passaggio da un controllo interno rivolto solo alla legittimità dell'atto ad un'altra tipologia ove ad essere osservato è lo scostamento fra quanto sentito e voluto dalla collettività e quanto realizzato.

Per fare questo sono state necessarie varie norme a partire dalla legge 142 del 1990, ove si parla di efficienza, produttività, efficacia ed economicità e di distinzione fra organi elettivi (Consiglio e Giunta) ed organi della struttura (dirigenti e dipendenti). Norme successive sono il D. Lgs. 77/1995 ed il Testo Unico degli Enti Locali n° 267/2000. Normative che prevedono un controllo di gestione attuato per garantire il "buon andamento" e l' "imparzialità" dell'azione amministrativa Ecco dunque la possibilità di costruire, all'interno dell'ente pubblico, una procedura con delle fasi ben distinte. Si parte dalla fissazione degli obiettivi, dettagliati numericamente nei singoli bilanci preventivi, per poi passare alla rilevazione dei dati relativi ai costi, ai proventi e al risultato finale.

Il passo successivo è valutare i dati consuntivi in relazione agli obiettivi, utilizzando indicatori all'uopo esistenti. Il controllo di gestione così strutturato diventa strumentale del controllo strategico che comporta sempre un confronto con i programmi politici. Gli strumenti che l'ente erogativo pubblico utilizza (bilancio preventivo, pluriennale ed annuale e conto consuntivo o rendiconto generale) potrebbero consentire un'applicazione non eccessivamente faticosa del controllo di gestione. Eppure esistono difficoltà dovute, a mio avviso, a vari fattori.

In primis l'assenza di mercato; infatti i servizi offerti sono peculiari e non sarebbero erogati da nessun privato in quanto non hanno margini di profitto tali da consentire ad un privato di rischiare capi tale proprio. L'assenza di mercato implica, poi, l'assenza di concorrenza e quindi di quei meccanismi che governano l'attività aziendale per farla tendere verso risultati sempre migliori. Spesso, poi, tali servizi non si misurano in termini monetari e ciò rende arduo ogni tentativo di quantificazione monetaria. Ecco allora l'importanza di adeguati indicatori che costituiscono misure standard vale a dire modelli a quali riferirsi. Essi sono diversi a seconda dell'Ente erogativo pubblico considerato. In particolare gli indicatori che fanno al caso nostro sono quelli di risultato ma anche indicatori di qualità.

Per esempio, nelle Case di riposo per anziani un indicatore guida rappresentativo è la dipendenza dalla struttura cioè quanto viene richiesto al personale della struttura da parte dell'anziano per lo svolgimento delle sue funzioni personali e che richiedono alla Casa di riposo un dispendio di risorse umane e materiali. Lo stesso discorso si potrebbe fare anche per una Comunità terapeutica laddove il rapporto costo – beneficio è espresso sia dalla durata del trattamento che dal numero dei ricoveri dopo il periodo minimo ritenuto "standard" dalla struttura (che è di 18 mesi). 
Non dimentichiamo che già da tempo le Aziende Sanitarie Locali utilizzano strumenti come il budget e la contabilità analitica per centri di costo per controllare la propria gestione.
Per un consultorio alcuni indicatori di risultato potrebbero essere il tempo di permanenza in struttura, la percentuale di reingressi nell'arco delle 48 ore, il numero dei reclami degli utenti.
Per una fondazione bancaria si potrebbero utilizzare come indicatori le erogazioni deliberate durante l'esercizio per gli scopi statutari, gli impegni per future erogazioni e gli accantonamenti effettuati per il volontariato.
Di indicatori di risultato si parla anche nel caso di progetti per il sociale, realizzati da organizzazioni non lucrative, quando si deve valutarne l'andamento. La quantità di soggetti coinvolti, il numero di coloro che aderiscono agli accordi, il contributo di ogni partecipante, la ricaduta sulla società sono alcuni dei parametri presi a modello per valutare la bontà del progetto.
Altra struttura interessante, a mio avviso, ove riscontrare l'applicazione degli indicatori di risultato sono gli asili nido, di cui ho esperienza in quanto da me esaminati in un'esercitazione pratica effettuata con allievi di un corso per dirigente di comunità. Si parla di fattori di qualità come l'informazione puntuale alle famiglie, la facilità di accesso ai servizi, orari comodi, graduatorie trasparenti, il numero delle richieste di chiarimento. Reclami dei genitori, chiarezza dei moduli d'iscrizione, numero degli incontri per iscrivere un bambino, tempi di informazione rispetto all'iscrizione costituiscono, invece, indicatori di risultato. La presenza di un sistema informatizzato, di un calendario visite, l'assenza di barriere architettoniche sono invece indicatori di processo importanti ai fini di un controllo interno gestionale. Da quanto detto emerge che l'utilizzo, nelle aziende pubbliche erogative, ed in particolare in quelle comunitarie di cui mi sono occupato, degli strumenti del budget, degli indicatori e della contabilità analitica consente di attuare un controllo sulla gestione dell'ente che costituisce un vali do supporto anche per il controllo strategico. Quest'ultimo ha una funzione importante in quanto permette di verificare costantemente la "mission" della struttura comunitaria dal consultorio all'asilo nido, dalla ASL alla comunità terapeutica.

In conclusione, è solo dall'intreccio fra controllo di gestione e controllo strategico che l'ente pubblico, ed in particolare comunitario, può venire meglio incontro ai bisogni della collettività, realizzando la pura logica erogativa.