Conclusione del procedimento amministrativo: provvedimento e accordi amministrativi
Lâamministrazione conclude il procedimento emanando una decisione, termine usato per indicare i provvedimenti adottati a seguito di procedimenti amministrativi contenziosi, termine impiegato dal legislatore con riferimento a tutti i provvedimenti, poichĂŠ i procedimenti debbono consentire la partecipazione con gli interessati.
La fase decisoria
La fase decisoria è costituita da una serie di atti, da un atto proveniente da un unico organo che può essere monocratico, da un fatto come il silenzio ossia da un accordo. PoichĂŠ la fase decisoria consiste nellâemanazione di atti o deliberazioni preliminari determinativi del contenuto del provvedimento finale, sâassiste allâadozione da parte dellâorgano di un atto che, per produrre effetti, deve essere esternato ad opera di un altro organo. Lâatto del primo organo è determinativo del contenuto del provvedimento finale, ma non costitutivo degli effetti. Altro modello è la decisione su proposta, un atto di impulso procedimentale necessario perchĂŠ il provvedimento finale possa essere emanato. Lâorgano ha sempre il potere di rifiutare lâadozione dellâatto finale, ma non può modificare il contenuto della proposta.Il concerto è un istituto che si riscontra nelle relazioni tra organi dello stesso ente: lâautoritĂ concertante elabora uno schema di provvedimento e lo trasmette allâautoritĂ concertata, che si trova in posizione di paritĂ rispetto alla prima, salvo il fatto che solo lâautoritĂ concertante ha potere dâiniziativa. Lâintesa è raggiunta tra enti differenti (es. tra Stato e Regione) ai quali tutti sâimputa lâeffetto. Unâamministrazione deve chiedere lâintesa ad altra autoritĂ , il cui consenso condiziona lâatto finale. Lâatto amministrativo è definito come qualsiasi manifestazione di volontĂ , desiderio o conoscenza proveniente da una PA nellâesercizio di una potestĂ amministrativa; nellâambito di tali atti, importante è il provvedimento, atto con cui si chiude il procedimento amministrativo, emanato dallâorgano competente.
Il provvedimento, risultato dellâesercizio del potere amministrativo attribuito allâamministrazione, è dotato di effetti sul piano dellâordinamento generale. Lâamministrazione pone in essere comportamenti giuridicamente rilevanti che non sono atti amministrativi in senso proprio: sono operazioni materiali (in esecuzione di atti o doveri scaturenti da norme: sopralluoghi, misurazioni, ecc.) e di misure di partecipazione volte a portare atti nella sfera di conoscibilitĂ dei terzi. Con lâinterpretazione del provvedimento si perviene alla giuridica qualificazione del provvedimento stesso, del suo contenuto e dei suoi effetti. Esso è composto da una intestazione, dove è indicata lâautoritĂ emanante, da un preambolo, ove sono enunciate le circostanze di fatto e quelle di diritto, dalla motivazione che indica le ragioni giuridiche e i presupposti del provvedere, e dal dispositivo che rappresenta la parte precettiva del provvedimento e contiene la concreta statuizione posta in essere dallâamministrazione. Il provvedimento viene datato e sottoscritto, indicando luogo della sua emanazione.
La volontĂ procedimentale
Componente fondamentale del provvedimento è la volontĂ intesa come volontĂ procedimentale; basti pensare, ad esempio, ad un provvedimento emanata da un sindaco: rilevante è la volontĂ oggettivata del procedimento nel suo complesso. Il provvedimento è un atto di disposizione in ordine allâinteresse pubblico che lâamministrazione deve perseguire e che si correla con lâincisione di situazioni soggettive. Caratteristica essenziale del provvedimento amministrativo, quando la situazione incisa sia un diritto, la sua estinzione a prescindere dalla volontĂ del destinatario. Il provvedimento è sempre caratterizzato dal perseguimento unilaterale di interessi pubblici e dalla produzione unilaterale di vicende giuridiche dei privati. La tipicitĂ del provvedimento amministrativo, invece, diretta espressione del principio di legalitĂ , sembra correlata agli effetti di modificazione delle situazioni giuridiche soggettive di terzi. Per conseguire gli effetti tipici, la PA può ricorrere agli schemi individuati dalla legge. Ă questo il c.d. principio di nominativitĂ , riferito al provvedimento ed al potere.Ai sensi dellâart. 21 della legge 241/1990, è nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, la cui assenza impedisce al provvedimento di venire in vita. Gli elementi sono 5: soggetto, contenuto dispositivo, oggetto, finalitĂ e forma. Il potere è conferito al soggetto pubblico dotato di personalitĂ giuridica; la violazione della norma relativa ai limiti soggettivi del potere determina la nullitĂ del provvedimento.
Il potere consiste nella possibilitĂ di produrre una determinata vicenda giuridica (contenuto dispositivo del potere). La dottrina distingue tra contenuto necessario (consistente nella vicenda giuridica tipizzata dalla legge), accidentale e implicito del provvedimento. Lâinsieme della clausole accessorie, che la volontĂ dellâamministrazione può introdurre nellâatto, costituisce il contenuto accidentale dellâatto. Il contenuto implicito del provvedimento è costituito dalle disposizioni operanti in virtĂš della legge, seppur non richiamate nel provvedimento. Lâoggetto deve essere lecito, possibile, determinato o determinabile; può essere il bene, la situazione giuridica o lâattivitĂ destinati a subire gli effetti giuridici prodotti dal provvedimento.
Potere e corrispondente provvedimento sono caratterizzati dalla preordinazione alla cura dellâinteresse pubblico che è risultato vincente nel giudizio di bilanciamento tra valori diversi, risolto dalla norma di relazione (finalitĂ ). Lâatto, inoltre, deve rivestire una certa forma a pena di nullitĂ ; si tratta della forma scritta, anche se non mancano esempi di esternazioni dellâatto in forma orale.
La prima categoria di nullitĂ del provvedimento amministrativo è quella strutturale: è nullo il provvedimento che manca degli elementi essenziali. I tentativi di individuare casi concreti in cui venga violata una norma delimitativa del potere (e si abbia carenza di potere) risultano poco fruttuosi; le ipotesi configurabili (es. provvedimento avente oggetto impossibile) sono in sostanza scolastiche e ad esse va riferita la nullitĂ o lâinesistenza. Il potere non esiste e lâeffetto non si produce quando lâamministrazione agisce violando una norma attributiva del potere. La mancanza o carenza di potere si presenta come carenza âin astrattoâ (ossia non si alcuna degradazione) e âin concretoâ (il potere non manca totalmente, esso sussiste poichĂŠ le norme attributive del potere sono state osservate, e ciò gli permette lâesplicitazione di effetti giuridici).
Lâatto emanato nel rispetto delle norme attributive del potere ma in difformitĂ di quelle dâazione è affetto da illegittimitĂ ed è sottoposto al regime dellâannullabilitĂ .
LâillegittimitĂ
LâillegittimitĂ può essere di quattro tipi: originaria (lâillegittimitĂ si determina con riferimento alla normativa in vigore al momento della perfezione dellâatto), sopravvenuta (la normativa sopravvenuta successivamente allâemanazione del provvedimento non incide sulla validitĂ dello stesso), derivata (lâipotesi di annullamento dellâatto che costituisce il presupposto di altro atto da luogo ad un caso di illegittimitĂ derivata) e parziale (si riscontra quando solo una parte del contenuto sia illegittimo e soltanto essa sarĂ oggetto di annullamento, salvo che eliminandola non sia piĂš possibile configurare come tale lâatto amministrativo: la restante parte resta in vigore, determinando un cambiamento del contenuto originario dellâatto - modificazione).Il provvedimento difforme dal paradigma normativo non è annullabile in alcuni casi; questo si verifica quando esso sia adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti. Il provvedimento, ad esempio, non è annullabile per mancata comunicazione dellâavvio del procedimento qualora lâamministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non poteva essere diverso da quello adottato.
I vizi di legittimitĂ degli atti amministrativi
I vizi di legittimitĂ degli atti amministrativi sono lâincompetenza (vizio che consegue alla violazione della norma dâazione che definisce la competenza dellâorgano; lâincompetenza si può avere per materia, valore, grado o territorio. Questâultima ricorre qualora un organo eserciti una competenza di un altro organo dello stesso ente che disponga di diversa competenza territoriale (es. un prefetto invade la competenza di un altro prefetto)), violazione di legge (quando si violi una qualsiasi altra norma dâazione generale e astratta che non attenga alla competenza e sempre che, in caso di attivitĂ vincolata, non trovi applicazione; la violazione di legge abbraccia situazioni come violazioni procedimentali, vizi di forma, carenza di presupposti fissati dalla legge, ecc.) ed eccesso di potere (risvolto patologico della discrezionalitĂ che sussiste quando la facoltĂ di scelta spettante allâamministrazione non è correttamente esercitata). La conversione è istituto che riguarda gli atti nulli: in luogo dellâatto nullo si considera esistente un atto differente, purchĂŠ sussistano i requisiti di questo e risulti che lâagente avrebbe voluto il secondo atto se fosse stato a conoscenza del mancato venire in essere del primo.LâinoppugnabilitĂ dell'atto
Lâinoppugnabilità è la condizione in cui lâatto viene a trovarsi ove siano decorsi i termini per impugnarlo. Tale atto va distinto da quello convalidato ed è sempre annullabile dâufficio e disapplicabile dal giudice ordinario.Lâacquiescenza
Lâacquiescenza è lâaccettazione spontanea e volontaria delle conseguenze dellâatto e della situazione da esso determinata. Tale comportante presuppone la conoscenza del provvedimento e lâavvenuta sua emanazione.La ratifica, la rettifica e la rinnovazione
Differente è lâistituto della ratifica, che ricorre quando sussista una legittimazione straordinaria di un organo ad emanare a titolo provvisorio e in una situazione dâurgenza un provvedimento che rientra nella competenza di un altro organo, il quale, ratificando, fa proprio quel provvedimento legittimo. Anche la rettifica non riguarda provvedimenti viziati, ma atti irregolari, e consiste nellâeliminazione dellâerrore. Infine la rinnovazione del provvedimento annullato che consiste nellâemanazione di un nuovo atto, con la ripetizione della procedura a partire dallâatto viziato. Rinnovazione possibile se lâatto precedente non sia stato annullato per motivi sostanziali (es. mancanza di un presupposto). Lâefficacia è condizionata dallâadozione di provvedimenti amministrativi posti in essere a conclusione di procedimenti di secondo grado, detti di revisione.LâeseguibilitĂ e l'esecuzione
LâeseguibilitĂ rappresenta lâeffettiva attitudine del provvedimento ad essere eseguito, mediante lâesecuzione: i provvedimenti amministrativi efficaci sono eseguiti immediatamente. Tipico atto che incide sullâeseguibilitĂ ed efficacia è la sospensione amministrativa, provvedimento con il quale è temporaneamente paralizzata lâeseguibilitĂ di un provvedimento efficace. Lâesecuzione può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato.Sospensione, proroga e revoca
Il termine della sospensione, indicato nellâatto che la dispone, può essere prorogato per una sola volta oppure ridotto per sopravvenute esigenze. La proroga è il provvedimento con cui si protrae ad un momento successivo il termine finale dellâefficacia di un provvedimento durevole; la proroga in senso proprio va adottata prima della scadenza del provvedimento di primo grado. La revoca è il provvedimento che fa venire meno la vigenza degli effetti di un atto, a conclusione di un procedimento volto a verificare se i risultati cui si è pervenuti, tramite il precedente provvedimento, meritino di essere conservati. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, lâamministrazione ha lâobbligo di provvedere al loro indennizzo. Ai sensi dellâart. 123 Cost., lo statuto delle regioni regola lâesercizio del referendum su provvedimenti amministrativi della regione: lâesito del referendum consiste nel ritiro del provvedimento. Il ritiro degli atti amministrativi interessa anche gli atti degli enti locali. Le amministrazioni pubbliche possono concludere accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attivitĂ di interesse comune. Lâaccordo si caratterizza per il necessario coinvolgimento di profili diversi da quelli patrimoniali, in particolare dellâesercizio di potere amministrativo che è qualificato come bene sottratto alla comune circolazione giuridica.Continua a leggere:
- Successivo: La responsabilitĂ amministrativa e contabile
- Precedente: Il procedimento amministrativo
Puoi scaricare gratuitamente questo appunto in versione integrale.