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Riscossione coattiva dei tributi da parte dell'Amministrazione

In mancanza di adempimento spontaneo da parte del soggetto passivo dell’obbligazione tributaria, l’amministrazione finanziaria è legittimata ad esperire la riscossione coattiva mediante le procedure espropriative approntate dalla legge.
Fino a poco tempo fa tali procedure erano diverse a seconda che si trattasse di imposte dirette oppure di imposte indirette: per le prime operava l’espropriazione forzata in base al ruolo, nota come esecuzione esattoriale in quanto condotta dall’esattore; mentre per le seconde soccorreva la procedura esecutiva in base ad ingiunzione.
Oggi, si effettua mediante ruolo la riscossione coattiva delle entrate dello Stato e di quelle degli altri enti pubblici, anche previdenziali, esclusi quelli economici; non solo, ma può essere effettuata mediante ruolo la riscossione coattiva anche le entrate delle regioni, delle province, dei comuni e degli altri enti locali.
La vecchia e prevalente dottrina, muovendo dalla presunzione di legittimità degli atti amministrativi, vi ravvisava il fondamento della loro esecutorietà.
La caduta del mito avente ad oggetto la suddetta presunzione di legittimità ha consentito di cogliere con sempre maggiore diffusione e consapevolezza il dato per cui imperatività ed esecutorietà si collocano necessariamente su piani diversi, con la conseguenza che in nessun modo è possibile considerare la seconda quale una manifestazione della prima né, tanto meno, come una qualità degli atti imperativi della pubblica amministrazione.
Correlativamente, sono venuti a mancare gli ostacoli a risolvere il concetto di esecutorietà in quello di vero e proprio potere di autotutela esecutiva attribuito alla pubblica amministrazione per la realizzazione coattiva non solo dei propri atti ma anche delle sue pretese.
Quanto al contenuto di siffatto potere che, in forza del principio di legalità sussiste se e nei limiti in cui per l’appunto la legge lo attribuisce, esso può essere duplice.
In alcuni casi, il potere di autotutela esecutiva ha ad oggetto la realizzazione forzata dell’obbligo ad opera degli stessi organi dell’amministrazione e nell’ambito di un procedimento amministrativo (cosiddetta esecuzione d’ufficio).
Altre volte, il potere in questione attiene invece alla formazione del titolo esecutivo, cioè dell’atto che, da solo o a seguito di un controllo formale e di un visto ad opera di organi giurisdizionali, abilita l’amministrazione a promuovere l’esecuzione forzata processuale.
Ecco emergere la funzione del ruolo come atto non della riscossione a seguito di adempimento spontaneo, bensì della riscossione coattiva.
Invero, una volta che il ruolo sia stato posto in essere, l’amministrazione può conseguire il soddisfacimento della pretesa tributaria quand’anche non vi sia stata una previa verifica in sede giurisdizionale della sua fondatezza, ed anzi ancorché la medesima sia stata contestata.
Ricorre, perciò, l’elemento tipico che denota l’esistenza di un potere di autotutela esecutiva; e solo si tratta di stabilire se questa si estrinsechi in un procedimento di esecuzione avente natura amministrativa, oppure nell’instaurazione di un processo esecutivo.
Nel primo caso, il ruolo dovrà considerarsi come atto costitutivo del potere dell’agente della riscossione di procedere agli atti esecutivi; nel secondo caso, invece, il ruolo consisterà in un atto di formazione amministrativa al quale la legge attribuisce efficacia di titolo esecutivo.
Alla prima alternativa corrisponde la tesi che ha sempre riscosso i maggiori favori in dottrina, ma della quale riteniamo di dover dissentire: la responsabilità patrimoniale del debitore va fatta valere nel concorso di tutti i creditori e nel rispetto delle legittime cause di prelazione (cosiddetta par condicio creditorum); e ciò impone che l’aggressione dei beni oggetto della garanzia predetta avvenga sotto l’egida di un giudice.
Invero, ed in primo luogo, non sembra lecito operare distinzioni e separazioni all’interno della procedura esecutiva che qui interessa, la quale è necessariamente unitaria.
In secondo luogo, e comunque, nella nostra tesi risulta notevolmente rafforzata alla luce della nuova disciplina recata dal d.lgs. 46/99, il quale:
a. qualifica il ruolo come titolo esecutivo;
b. oltre a ribadire la proponibilità dell’opposizione di terzi, sancisce l’ammissibilità dell’opposizione all’esecuzione e dell’opposizione agli atti esecutivi.
di Stefano Civitelli
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