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La responsabilità dell'inquinatore

Articoli correlati: “Un mese dopo il Po aspetta la bonifica”, corriere della sera, pag. 17, giovedì 25 marzo 2010Oggi riflettiamo su questi scempi ambientali che sono stati provocati dall’attività industriale, e chiariremo chi dovrà pagare per questi danni. Danni che colpiscono l’ambiente e poi le persone che usufruiscono dell’ambiente quindi in generale la collettività e le persone residenti in determinate aree. Ecco questo è il caso che deve essere affrontato attraverso questo sistema questo strumento di intervento che è l’attribuzione della responsabilità, quindi come premessa, noi dobbiamo inserire questa lezione nell’ambito del discorso che stiamo facendo in questa parte di corso: stiamo studiando gli strumenti di Politica Economica che aiutano anche ad analizzare i danni.
L’approccio che abbiamo seguito fino ad adesso è stato quello di guardare agli interventi ex-ante, cioè prima che avvenissero gli incidenti; quindi quello che abbiamo fatto fino a adesso è tutta una serie di Politiche Economiche che hanno a che fare con il comportamento delle imprese e che vogliono incentivare le I. a causare meno incidenti possibili. Abbiamo visto:
standard di comportamento
tasse
permessi vendibili
Tutti strumenti che agiscono sulle attività delle imprese per incentivare il comportamento di minore inquinamento; però quello di cui ci occupiamo oggi è il caso in cui malgrado tutti questi strumenti di P: E., quindi malgrado ci siano standard di comportamento, leggi varie, tasse ambientali, e il sistema di permessi vendibili, ciò nonostante succedono degli incidenti ambientali tipo quelli che ci sono sulla stampa di oggi1. In questo caso in tutti i paesi industrializzati è previsto un sistema di responsabilità per cercare di attribuire la responsabilità a coloro che hanno provocato questi incidenti.
Il SISTEMA DI RESPONSABILITA’ è in verità un argomento da corso di giurisprudenza, da diritto ambientale che viene insegnato anche alla facoltà di economia. Ma è un argomento che diventa importante anche per la politica economica e capiremo perché. Quindi noi ci occupiamo:
marginalmente del sistema legislativo
ma quello che più ci interessa e quello di guardare a questo strumento di politica economica
quindi la politica economica che noi intendiamo centrare in questo corso, utilizza il SISTEMA DI RESPONSABILITA’ come strumento per internalizzare i danni. Quindi noi nel nostro corso da ECONOMISTI non siamo interessati ala caratteristica di giustizia ed equità che ha il sistema di responsabilità (“è giusto ed equo che paghi chi ha provocato questi danni…”); noi siamo interessati all’altro aspetto dello stesso problema per cui se una persona è responsabile allora pagherà per i danni, “ci sarà chi pagherà per i danni…”. Non ci interessa tanto la giustizia, non ci interessa tanto che sia trovato il colpevole e che a questi sia attribuita la responsabilità; un ECONOMISTA  invece ha questo importante  OBIETTIVO  di vedere che questo sistema di responsabilità alla fine faccia pagare i danni. Questo è esemplificato da un principio che è stato ribadito come al solito nell’esperienza americana, dico come al solito perché come vedete ogni volta vi cito il riferimento all’esperienza americana. Loro parlano del :
P - Polluter
P - Pays
P - Principle
“Principio secondo il quale l’inquinatore deve pagare” tradotto da noi “chi inquina paga”. Ecco questa potrebbe sembrare un’affermazione scontata ma invece è un’affermazione molto importante che determina le scelte di P.E. più recenti.
PRIMA:
C’era una sorta di atteggiamento di rassegnazione prima dell’affermazione di questo principio! E si riteneva che l’INQUINAMENTO  fosse per la maggior parte dei casi un qualcosa non attribuibile a nessuno in particolare, un qualcosa che la SOCIETA’ deve sopportare visto che abbiamo voluto una società di tipo industriale;
non solo ma c’era anche l’idea che dovesse essere poi lo Stato a intervenire a fronte dell’inquinamento, perché cmq sono casi che riguardano la collettività in generale.
OGGI
È solo da pochi anni, direi da un decennio, che vige questo PRINCIPIO  e si cerca di applicarlo il più possibile, cioè si cerca sempre di trovare di fronte all’inquinamento chi l’abbia causato per fare pagare a queste persone a queste imprese, a queste attività produttive i danni relativi all’inquinamento.
Questo era già stato fatto una ventina di anni fa negli USA quindi quando abbiamo cominciato a ragionare in questi termini il legislatore si è ispirato a un modello americano.


Il modello americano

Il modello americano è quello con cui, come dicevo, negli anni ’80, circa trent’anni fa, si è proprio cercato di applicare questo principio attraverso una legislazione e delle regole che il più possibile riuscissero a scovare il vero responsabile dell’inquinamento, in che modo?
Prima di tutto si ritiene responsabile l’impresa in modo oggettivo: non c’è bisogno do provare una certa colpevolezza dell’I. che ha provocato l’inquinamento, ma si adotta un
1) PRINCIPIO OGGETTIVO: non importa la Colpa non importa la Negligenza,e l’imperizia, per il solo fatto che un impresa svolga un’attività produttiva viene ritenuta responsabile! L’unica cosa che deve essere provato è il nesso di causalità (e non la colpa).
Esempio: nel caso dell’inquinamento del Po (la prof dice Ticino…) che abbiamo letto, può darsi che il proprietario di questo deposito di petroli non abbia nessuna colpa, direttamente per l’inquinamento, ma in questo caso occorrerà solo provare, tramite l’applicazione di questo principio, che dalla sua attività è scaturito l’inquinamento. non importa se poi lui avesse adottato tutte le precauzioni, avesse applicato tutte le regole precedentemente.
Questo è molto importante perché nel caso di inquinamento provare la colpevolezza alle volte è veramente difficile! E quindi ci sarebbe poi la possibilità da parte degli inquinatori di evitarne la responsabilità semplicemente provando che non hanno colpa.
La legislazione Statunitense, e, successivamente quella adottata da noi al livello comunitario, invece afferma il PRINCIPIO della OGGETTIVITA’ rispetto alla COLPEVOLEZZA ! questo capite che è un qualcosa che rende questa applicazione più facile. Ma perché si fa questo? perchè nell’esperienza statunitense si era già visto come era difficile riuscire ad attribuire la responsabilità dimostrando la colpevolezza. Siccome l’obiettivo è quello di chi inquina paga, si cerca il modo più semplice per attribuire la responsabilità a qualcuno!
Se questo a noi possa sembrare troppo diretto, questa sensazione non ce l’hanno gli americani, perché l’idea degli americani è quella che “se non c’è qualcuno che paga, allora pagano tutti”.
PRIMO OBIETTIVO è trovare l’impresa che paga, perché ci saranno spese sanitarie, spese di risanamento dei posti, ci saranno tutta una serie di spese che altrimenti graveranno sui contribuenti.
Anzi per gli USA abbiamo un problema, (adesso OBAMA sta facendo la riforma), che prima le vittime di un inquinamento si pagavano da sole le spese sanitarie, se eventualmente ci fossero state delle emissioni di sostanze che creavano problemi alla salute, se non si riusciva a trovare l’inquinatore succedevano dei casi molto gravi, molto diffusi di persone che vittime dell’inquinamento, non usufruendo del sistema sanitario nazionale gratuito, si trovavano a pagare di tasca loro, se non avevano nemmeno l’assicurazione privata, tantissimo per le spese sanitarie. Quindi la legislazione viene creata per cercare di evitare il più possibile queste situazioni. Situazioni sulla salute ma anche situazioni in cui rimangono i luoghi inquinati…
ESEMPIO 2: Succede per esempio negli USA un caso in cui c’è un versamento di un deposito di petrolio e tutta l’area rimane inquinata e non si trova chi inquina, per cui l’intervento dello stato non  è immediato e così facile come in Italia, negli USA non c’è questo dovere dello stato di intervenire a meno che no è previsto da leggi federali! Questo è un caso di quelli che si chiamano SITI ORFANI, cioè siti inquinati che non hanno un padre, cioè che non hanno chi si occupi poi di disinquinare.
 Quindi di fronte a questi casi gli americani chiedono una legislazione che sia il più possibile adatta trovare chi paga, e loro sono impegnati a trovare tutte queste soluzioni che poi in parte sono copiate dal nostro legislatore comunitario.
2) seconda caratteristica è quella della ESTENSIONE DEI SOGGETTI RESPONSABILI significa che se noi pensiamo al sistema di responsabilità noi pensiamo a un soggetto responsabile, quindi chi ha inquinato (chi ha preso la sostanza inquinante e ha rovesciato…) è il RESPONSABILE. Ma i casi di inquinamento non sono mai così:
quindi esiste un impresa, e quindi esiste al suo interno un possibile responsabile , ma questo dipende dall’organigramma, per cui può essere l’amministratore delegato o il consiglio di amministrazione;
alle volte l’impresa ha subito un cambiamento nel corso degli anni, addirittura è sparita, perché in molti casi succede che l’inquinamento viene scoperto dopo un po’ di anni allora abbiamo un caso di inquinamento non visibile…ESEMPIO 3: il versamento di sostanze inquinanti nel terreno inquinano la falda acquifera, dopo un po’ di anni ci sono un alto tasso di mortalità tra i cittadini che bevono e che utilizzano quest’acqua dai rubinetti e le analisi dimostrano che l’acqua è stata avvelenata, ma è stata avvelenata molti anni prima, poiché c’è stato assorbimento nel terreno. Può darsi che quella acqua sia stata inquinata da un impresa e quell’impresa non esiste più, che è chiusa, i proprietari sono morti, o fanno altro non si trova l’amministratore delegato oppure questo non è più reperibile.
Questo problema non è marginale anzi è molto diffuso perché molti incidenti ambientali sono riscontrabili dopo molti anni, molti incidenti ambientali sono attribuibili a imprese che quindi hanno una variabilità nella composizione e nella loro vita (si riferisce al fatto che l’impresa può chiudere)…quindi la legislazione americana tende a coinvolgere tutte le persone, estende la responsabilità non solo ai soggetti direttamente imputabili, ma anche ad altri soggetti per esempio in alcuni casi negli USA sono stati chiamati in giudizio e condannati anche i finanziatori. Quindi può accadere che:
l’impresa non esiste più;
l’impresa fallisce;
l’imprese non ha le risorse necessarie per coprire il danno;
l’impresa non è più rintracciabile.
Però si sa che quella attività è stata svolta attraverso un finanziamento per esempio di una banca, ecco che la banca può essere ritenuta in parte responsabile perché ha finanziato questa attività può essere quindi tirata in ballo e essere considerata almeno parzialmente responsabile.
Gli americana la chiamano la LENDERS, dove lenders sta per prestatore, LIABILITY, quindi “la responsabilità dei finanziatori”.
Di Difficile applicazione in EUROPA perché abbiamo tutta una serie di tutele per i finanziatori, però per quanto difficile è lo stesso un’ipotesi, cioè il fatto che per esempio un’impresa molto piccola sia stata in grado di creare un grosso inquinamento, significa che in realtà questa impresa aveva alle sue spalle questo grande potenziale di rischio, che doveva essere valutato anche da chi l’ha finanziata.
ESEMPIO 4: se una piccola impresa, se pur piccola, sta costruendo su corsi d’acqua, e svolge un’attività inquinante, sono responsabili anche i finanziatori che hanno dato tutti i soldi a queste imprese, dandole la possibilità di svolgere questa attività ma senza chiedere a questa impresa se ha le dovute cautele per svolgere questa attività. Sono considerate quindi in parte responsabili. Sono sentenze che hanno fatto molto clamore ma che rispondono sempre a quel principio necessario “chi inquina paga”. Quindi se non c’è più chi direttamente ha inquinato, se non è possibile attribuire la responsabilità si tirano in ballo le persone intorno, le persone che hanno operato intorno all’impresa, che hanno consentito all’impresa la sua attività.
Dopo vediamo come è difficile applicare questo caso in ITALIA, e in EUROPA.
3) altra cosa, la legislazione americana E’ RETROATTIVA: LA TERZA CARATTERISTICA è LA RETROATTIVITA’ , perché a un certo punto, quando è entrata in vigore questa legislazione, il fatto di applicarla solo ai casi futuri, avrebbe aiutati poco a trovare chi inquina soprattutto per i casi pregressi.
Esempio 5: se noi abbiamo un sito orfano al tempo T e vogliamo trovare chi è responsabile, chi paga, dobbiamo poter applicare questa legislazione anche molto indietro nel tempo, perché l’inquinamento al tempo T potrebbe essere dovuta ad una attività molto vecchia. Allora gli americani hanno adottato una legislazione retroattiva, cioè che riguarda un inquinamento attuale ma è possibile tirare in ballo anche un’attività produttiva che è stata svolta nel passato. Quindi chi inquina potrebbe essere anche responsabile anche se ha inquinato prima dell’entrata in vigore della legislazione.
Noi abbiamo in mente questi casi che abbiamo letto sul giornale che sono casi immediati cioè il tempo dell’inquinamento è il tempo T che corrisponde al tempo del versamento; ma immaginiamo che in molti casi l’inquinamento si può manifestare in futuro, per esempio l’articolo che parla di una neve che è stata affondata vicino alle coste calabresi e che sta inquinando, non se avete sentito…, una nave che trasporta sostanze tossiche pare che sia stata affondata vicino alle coste calabresi e che queste darebbe origine a una serie di conseguenze per la flora e per la fauna, e pare che questa nave sia stata affondata molto tempo fa. Ecco questo è il caso in cui si manifesta questa discrasia tra il momento in cui è stato scoperto l’inquinamento e l’attività che lo ha generato.
Nel caso di inquinamento questo è molto importante, ed è una cosa che rende vano il tentativo di trovare un responsabile perché oramai sono passati tanti anni. Allora la legislazione da la possibilità al giudice di applicare questa norma a casi di inquinamento attuale anche se l’attività è precedente alla legislazione.
Vedremo dopo anche questa è una cosa difficilmente applicabile da noi, quindi sono anche queste soluzioni di P.E. della legislazione americana che però si scontrano con delle regole nostre.
4) la penultima cosa molto importante riguarda la VALUTAZIONE del DANNO: la legislazione sugli incidenti ambientali nasce all’interno di una normale legislazione che ha a che fare con L’IPOTESI DI ESTERNALITA’, quindi un danno causato a una terza persona come potrebbe essere un incidente automobilistico come potrebbe essere un qualsiasi altro incidente; ma in questo caso occorre che noi teniamo conto che i danni ogni volta possano avere una determinata caratteristica chiamata CATASTROFALE: cioè possono essere danni di un tale rilievo da essere nominate addirittura catastrofi. La valutazione del danno allora deve essere tale, a livello della attribuzione ad una causa, da poter valutare anche questi danni così grossi. Se il danno è catastrofale difficilmente chi è responsabile ha le risorse per poter pagare; cioè, anche se noi coinvolgiamo una banca, ma in Italia abbiamo detto è molto difficile, normalmente è responsabile un impresa, ma quando abbiamo un danno catastrofale, significa che ha provocato un danno immenso grossissimo ad una certa area a certe persone, cioè tutte hanno subito un danno….(20:02), vi parlo di cifre enormi, immaginate che cosa può causare un incidente di una centrale nucleare o altri incidenti di questo tipo...potrebbe essere quindi un danno molto elevato!
In questo caso la CAUSA DI RESPONSABILITA’ può accertare questo danno, che è così alto e così grave; in questa valutazione fanno la loro parte sicuramente gli economisti e noi faremo una ricerca su questo per capire chi possa valutare il danno ambientale. Quando noi abbiamo questa grossa cifra e un soggetto che non ha le risorse, tutto quanto fatto fino a questo momento è inutile: abbiamo fatto causa, abbiamo applicato le leggi retroattive ma c’è chi non ha le risorse! Questo è uno dei casi nei quali bisogna trovare degli altri STRUMENTI:
nelle attività particolarmente pericolose, normalmente vengono costituiti dei fondi, quindi in questo caso il Giudice, determinando un danno elevato, fa scattare l’IPOTESI  che si intervenga con questi FONDI; QUESTO è IL CASO PER ESEMPIO ABBIAMO IN Italia per le aziende di trasporto e smaltimento dei rifiuti. Tutte le imprese contribuiscono a un fondo perché se dovesse succedere un incidente in questo tipo di attività ci si aspetta che il danno sia così elevato da non avere le risorse neanche se si trova il responsabile. È quindi importante stabilire i fondi, e che l’applicazione della responsabilità possa determinare l’utilizzo di questi fondi…quindi noi andiamo a costituire una causa con un danno di ammontare elevatissimo e parte la facciamo pagare all’inquinatore che purtroppo è troppo piccolo, ma stabiliamo anche che vangano utilizzati questi fondi a garanzia.
I FONDI possono essere:
pubblici, creati quindi dallo Stato;
privati di Associazioni di produttori, abbiamo un esempio in America di un associazione dei produttori e trasportatori di petrolio;
prodotti assicurativi, quindi per esempio le assicurazioni possono distribuire questo tipo di prodotto, quindi un’impresa che copre un certo tipo di settore ha la possibilità di acquistarli;
Scelta privata e assicurativa, quindi se sono impresa posso decidere negli anni di alimentare un fondo nel caso succeda questo tipo di incidente;
questo è molto importante sapere che questa legislazione prevede anche dei supporti finanziari dall’esterno perché si potrebbe arrivare a una valutazione del danno, in sede giudiziaria, molto elevata.
Quindi fin qua noi supponiamo che a fronte di incidenti, come quelli che abbiamo letto nell’articolo (pag 17), ci sia una causa che determina la responsabilità del proprietario di questa impresa, che questa impresa poi sia considerata responsabile attraverso il procedimento, e che nel caso il danno sia valutato molto elevato ci siano questi meccanismi di compensazione per la copertura del danno.
5) l’ultima cosa è che occorre la DEFINIZIONE DELLE VITTIME, e cioè chi debba fare questa causa e chi poi alla fine debba essere risarcito. Quindi è importante definire anche chi sarà poi avvantaggiato e risarcito dal funzionamento di questo sistema di responsabilità; quindi dall’applicazione di questo sistema nel caso locale di inquinamento di una spiaggia avremo una serie di costi che andranno a carico di questo responsabile, i costi sono di solito i costi di bonifica, ma nel caso ci siano danni alla salute delle persone anche questi vanno risarciti.
Il problema dei danni ambientali vi potrebbe sembrare banale, ma nel caso di un incidente ambientale questa definizione è molto difficile perché si tratta di inquinamento che colpisce una popolazione, che magari la colpisce nel corso del tempo, che questo inquinamento provochi malattie che si protraggono nel corso del tempo, che provocano danni che si manifestano nel tempo.
Poi come si fa a determinare l’area di inquinamento? E poi è difficile capire quali sono veramente le persone (vittime) coinvolte in questo disastro ambientale! E poi in ITALIA C’è QUESTO PROBLEMA CHE IN TEORIA OGNI VITTIMA DOVREBBE  FARE UNA PROPRIA CAUSA INDIVIDUALE! In america invece si è adottato, ormai da tanto tempo (anche in Italia dal primo gennaio ma ancora non ci sono state cause di tipo ambientale), la famosa CLASS ACTION; quindi la soluzione che hanno trovato gli americani per cercare di far funzionare il più possibile questo sistema è quello di dare la possibilità alle vittime di uno stesso disastro ambientale di ASSOCIARSI IN UNA CLASSE e di fare  CAUSA TUTTE INSIEME, pagando praticamente una sola volta le spese processuali, anzi addirittura secondo il sistema americano sono gli uffici legali che costituiscono una classe non si fanno pagare le spese legali ma intanto chiedono una certa percentuale sui risarcimenti che verranno effettuati. Questo è un sistema che porta gli avvocati a cercare loro queste cause, quindi di cercare, se ci sono state delle forme di inquinamento, di aggregare il più possibile le vittime di questo inquinamento; quindi in USA si legge sul giornale un annuncio che dice “…tutti coloro che hanno vissuto in questa zona in tale periodo e che nel tempo hanno manifestato problemi ad esempio polmonari scrivano a questo ufficio legale…” è il tentativo di un ufficio legale di creare una classe di persone che sono state sottoposte a questo tipo di inquinamento, che hanno manifestato questo problema di salute e fare causa a queste grosse imprese, molo interessati gli studi legali dal momento che ricevono una percentuale sui risarcimenti, e se c’è la possibilità di far pagare a una multinazionale un risarcimento record lo fanno perché poi così ci si guadagna di più.
In Italia dal primo gennaio è stata introdotta la possibilità di costituire le class action ma non c’è però questo sistema all’americana di far partire l’iniziativa da uno studio legale.
Ma a noi non interessano tanto le tecniche giuridiche, però se non parliamo in termini di efficienza economica dello strumento di Politica Economica, che in questo caso è la produzione della responsabilità, uno STRUMENTO è EFFICIENTE SE RIESCE IL Più DELLE VOLTE A ESTERNALIZZARE I DANNI, e questi sono tutti passaggi che ci consentono spesso di riuscire a far pagare chi inquina, il più spesso possibile. Quindi quando si dice chi sarà il responsabile di questo inquinamento spesso si ha la rassegnazione che non troveremo mai il responsabile, una legislazione di questo tipo invece aiuta a migliorare questa possibilità, la possibilità di far pagare chi inquina!
Prima di passare a vedere il sistema europeo e italiano, diciamo un ultima cosa, che quando l’economista guarda a questo problema, (molto importante)…il problema dell’internalizzazione del danno l’abbiamo assunto alla prima lezione, e vi ho detto che l’importante per l’economista non è solo il RISARCIMENTO, quindi non è solo il trasferimento di risorse che avviene dall’impresa che ha inquinato alla vittima che poi deve ritornare sull’impresa! Capite che il processo di internalizzazione abbiamo che:
...
1- l’impresa scarica dei costi sulle vittime, quindi se noi non interveniamo l’impresa esternalizza dei costi, quali sono i danni,
2-se noi abbiamo il sistema di responsabilità che funziona secondo quanto ci dice il sistema americano che cerca il più delle volte a esternalizzare significa che noi riusciremmo in molti casi a riportare i costi sull’impresa;
3- riportare i costi sull’impresa che pagherà alle vittime i danni.
Quindi per un economista non è un problema di GIUSTIZIA e EQUITA’ma è un problema economico di RITRASFERIMENTO DEI COSTI. Se noi non facciamo così, se non ritrasferiamo i costi, se non internalizziamo, abbiamo il fallimento del mercato, e abbiamo che l’impresa produce troppo (in termini di minori costi che significano più ricavi), cioè in un certo senso non sta pagando tutto ciò che deve pagare, quindi ha un incentivo a produrre di più di quanto dovrebbe secondo l’equilibrio che abbiamo studiato dell’impresa efficiente. Quindi noi facciamo un favore alle imprese a non far funzionare il sistema, quindi oltre a concentrarci sulle vittime e quindi sul fatto che è molto ingiusto che esse non abbiano il risarcimento, e anche molto grave che ci siano settori industriali nei quali le imprese non pagano.
Ecco questo è il primo aspetto che è molto importante che riguarda il trasferimento dei costi; ma gli ECONOMISTI pongono l’accento anche su un altro aspetto, su cui vi invito a concentrarvi, che è il fatto che, se c’è il sistema di responsabilità che funziona, a parte quel caso che non riusciamo a risolvere, ci sarà l’incentivo per l’impresa ad essere più prudente…cioè se l’impresa sa che se provocherà l’incidente c’è un sistema di responsabilità efficiente, si premurerà di creare meno rischi possibili. Questo è un aspetto che non è solo teorico, ma anche pratico molto importante che ora vedremo…perché? Cioè non è solo un aspetto di tipo incentivante, cioè l’impresa non è solo a livello teorico incentivata a creare meno incidenti, l’impresa fa anche qualcosa prima se sa che c’è questo sistema di responsabilità, può per esempio assicurarsi con un sistema di assicurazione di responsabilità civile. Esiste infatti da parte delle assicurazioni delle polizze assicurative a copertura dell’inquinamento, di polizze che si chiamano responsabilità civile inquinamento, cioè se un impresa sa che opera un’attività rischiosa, e che con la propria attività può causare dei rischi e il sistema di giustizia è tale per cui poi verrà chiamata a pagare i danni, già prima e si assicura, creando quindi un sistema molto importante proprio quando dalla valutazione del danno molto elevato, come già detto, uno può andare ad attingere non solo alle risorse delle imprese ma anche eventualmente alla polizza assicurativa.
Allora ripeto…un sistema di responsabilità è efficiente, dal primo punto di vista, che è quello che risarcisce le vittime e fa pagare alle imprese i propri costi. Quindi si riferisce a un caso…ESEMPIO 5: se noi oggi questi problemi di inquinamento che abbiamo letto nella cronaca saranno poi problemi che troveranno riscontro in una causa di tribunale che troverà il responsabile e la vittima, noi abbiamo risolto quel caso, molto importante ecc. ma è limitato a quel caso!
Il discorso ulteriore è quello invece che la RISOLUZIONE DI TUTTI I CASI e il FUNZIONAMENTO EFFICIENTE DELLA GIUSTIZIA, incentiva le imprese a pensarci prima…cioè quindi l’impresa dice…c’è questo deposito di petrolio e l’emissione di petrolio nel PO se questo poi mi provocherà dei danni per i quali pagherà, considerato che potrebbe capitare anche a me mi converrà premunirmi, e cosa posso fare? Innanzitutto prenderà delle precauzioni, può essere più attento e può investire di più in precauzioni, ma in secondo luogo può assicurarsi. L’Italia è un paese nel quale c’è poca diffusione dell’assicurazione (33:20): non tutte le imprese sono assicurate, non c’è assicurazione obbligatoria per l’imprese a rischio…quindi ciascuna impresa decide se assicurarsi o meno. Le assicurazioni offrono questo tipo di assicurazione che è quella a copertura della “responsabilità civile per l’inquinamento” attraverso un pool di assicurazioni, cioè il fatto di assicurare questi rischi richiede da parte delle assicurazioni un unione di tutti i grossi gruppi assicurativi che operano in Italia…quindi se voi siete un impresa a rischio e vi rivolgete a una compagnia di assicurazioni, questa però vi stipulerà una polizza che non è solo di quella compagnia ma che è espressione di questo pool di gruppi di assicurazione, quindi esiste questo ufficio che è appositamente preposto a studiare queste polizze nel quale lavorano persone che sono provenienti da diverse compagnie di assicurazione. È L’OFFERTA TRAMITE POOL; questo discorso è proprio legato al caso danni catastrofale: siccome vengono assicurate ingenti somme, non si lascia il rischio solo ad una compagnia di assicurazione ma si divide il rischio tra tutte le compagnie di assicurazione. In ITALIA è poco diffusa purtroppo e c’è chi ha parlato che dovrebbe essere obbligatoria, cioè le imprese che operano in determinati settori dovrebbero essere obbligate ad assicurarsi, c’è un dibattito su questo e sinceramente l’auspicio è che ci sia l’obbligatorietà, visto che le imprese non si assicurano per conto loro.
E perché non si assicurano? Da una parte perché forse c’è una sottovalutazione del rischio, cioè si ritiene di essere quelle che non verranno mai colpite da un incidente, ma dall’altra parte c’è anche un ragionamento razionale che è quello che in ITALIA  il sistema di giustizia non funziona molto bene, quindi c’è una certa inefficienza nel sistema di giustizia, per cui le imprese vedono che sono pochi i casi che alla fine arrivano ad attribuire i danni all’impresa responsabile. Ho dato delle tesi per analizzare questo argomento e la situazione è abbastanza sconfortante.(35.53) abbiamo avuto dei grossi casi in Italia come quello del caso Sereno o quello di Porto Marghera, grossi casi di inquinamento nei quali si sono avuti gravi danni alla salute dei residenti, ma che poi alla fine non si è arrivati tutto sommato ad un risarcimento congruo, ma soprattutto ad un’attribuzione decisa della responsabilità, ad esempio nel caso di Porto Marghera si erano succedute tante proprietà dell’impresa che aveva causato l’inquinamento che alla fine non si è capito chi fosse il vero responsabile. Quindi in generale il sistema di giustizia è inefficiente, ma ancora di più per quanto riguarda l’inquinamento. Si crea un po’ l’idea che no c’è bisogno di assicurarsi tanto il sistema di responsabilità civile non funziona e se fosse obbligatorio sarebbe molto meglio dal momento che adesso non c’è lo stimolo ad assicurarsi.
Un sistema di assicurazioni che cosa fa? Fa si che nel caso ci fosse un incidente ci siano le risorse almeno in parte, da pagarsi da parte dell’assicurazione che coprano i danni causati. L’impresa cosa fa? Paga un premio annuale, questo premio lo pagano tutte le imprese di un certo tipo, alcune di queste poi, almeno probabilmente, saranno causa di un incidente, e in questo caso qui, la compagnia di assicurazione avrà raccolto questi premi per anni, e risponde in parte secondo quanto prevede il contratto di assicurazione o la polizza, dando delle risorse sicure alle vittime. Quindi sono risorse sicure perché non subiscono, diciamo così, la vita delle imprese che se al momento dell’incidente fosse in un momento di crisi non avrebbe le risorse per il risarcimento, invece se si è assicurata è la compagnia che risponde attraverso la raccolta di premi. Quindi da maggiore sicurezza e maggiore garanzia il fatto di utilizzare il mercato assicurativo. Questo è per esempio un sistema che si è diffuso molto negli USA. ESEMPIO 7: quando negli USA è stato applicato tutto questo, questo ha provocato un diffusine di queste polizze e l’evoluzione del mercato assicurativo, quindi quando si legge la cronaca statunitense il sistema assicurativo si muove in questo modo. Quindi il legislatore si è impegnato a trovare un sistema che funzioni bene, alla fine questo sistema ha spinto le imprese ad assicurarsi, facendo funzionare un meccanismo di mercato in modo molto efficiente perché ci siano molte risorse in caso di risarcimenti.

Che cosa è successo in Italia?

In ITALIA applicavamo semplicemente alcuni articoli del codice civile che riguardano le EMISSIONI, quindi, come nei rapporti di vicinato, se il vicino fa rumore può essere denunciato perché le emissioni sonore non rispettano il vicino, era lo stesso per la vittima dell’inquinamento se faceva valere il proprio diritto nei confronti di chi l’aveva causato. Dopo di che, in seguito si è diffuso un sistema di legislazione che riguardava specificatamente i danni da inquinamento. Quindi abbiamo avuto accanto al codice civile tutta una serie di leggi volte a regolamentare tutti i vari tipi di inquinamento. Tutta questa situazione che era però frammentaria è stata corretta dal recepimento di una direttiva, quindi uno di quei casi in cui noi applichiamo in ITALIA il suggerimento del legislatore europeo. Come abbiamo visto ieri anche nel caso della legislazione è importante che sia uniforme nei vari paesi europei, quindi è molto importante questa spinta che ci da la comunità EUROPEA nel SETTORE dell’ambiente, non solo perché noi siamo molto indietro, perché c’è una legislazione molto frammentaria, e la direttiva ci ha aiutato a migliorare la legislazione, ma anche perché i settori ambientali riguardano i vari paesi.
ESEMPIO 8: il Po è un fiume che attraversa l’Italia, ma immaginatevi i casi di inquinamento in cui le emissioni in fiumi che attraversano diversi paesi europei, come è capitato nel caso del Danubio e in altri casi, e immaginatevi ad esempio le coincidenze che avvengono quando viene trasportato il petrolio la cui emissione interessa le coste di diversi paesi…in casi così il fatto di avere legislazioni diverse è molto grave, perché se sono coinvolti paesi con legislazioni diverse questo è un modo per l’inquinatore di sottrarsi alla responsabilità e richiedere l’applicazione della legislazioni di quel paese che offre una situazione più mite e favorevole rispetto al paese in cui c’è invece una legislazione più stretta e rigorosa. È importante quindi che, visto che condividiamo uno spazio comune di mercato che è quello della comunità EUROPEA, ci sia anche la condivisione di norme che riguardano questi casi e che per di più potrebbero anche coinvolgere diversi paesi europei.
Quindi è stata importante questa direttiva, peraltro occorre dire però che è arrivata in ritardo perché è una DIRETTIVA  del 2004, e rispetto ad altri atti legislativi del PARLAMENTO EUROPEO ci ha impiegato molto. Sapete perché? Perché c’è stato un dibattito molto acceso SU QUESTA DIRETTIVA…se volete un riferimento potete scaricarlo da internet, ma le cose più importanti le diciamo a lezione :
si tratta della Direttiva N° 35 del 2004 che ha come titolo “sulla responsabilità ambientale, in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale”.
Già dal titolo vedete che c’è questo duplice aspetto, cioè il Legislatore Comunitario ha un approccio ECONOMICO, infatti tra i lavori preparatori sono citati anche lavori per economisti. Per il giurista interessa soltanto l’aspetto riparazione, ma se noi abbiamo una visione economica del problema una legislazione efficiente del resto porta anche a riflettere sull’aspetto PREVENZIONE. È quindi la legislazione che ha questa impronta: non solo cercare il risarcimento ma anche darà il più possibile alle imprese incentivo alla prevenzione, cioè l’importante è anche evitare che ci siano questi casi oltre che a risolverli.
Vi dicevo che è stata emanata nel 2004, abbastanza tardi perché c’è stata un’infinità di studi preparatori e consulenze su questi punti che abbiamo detto sopra praticamente. Quando la comunità europea ha deciso di emanare questa direttiva nel ’99, ha aperto un dibattito chiedendo delle consulenze ma anche dei contributi volontari da parte di chi era interessato. (c’è un sacco di materiale da scaricare su libro bianco e libro verde da internet). Quindi hanno fatto avere la loro opinione gli assicuratori, i giuristi, le associazioni ambientaliste, le associazioni di vittime di incidenti ambientali. Tutti cercarono di dare suggerimenti su come fare questa direttiva e quindi c’è voluto tantissimo tempo.
La discussione riguardava questi punti:
il fatto di definire i soggetti responsabili. Sa c’era la possibilità come negli USA di coinvolgere per esempio i finanziatori. Quali sono la categorie di persone che possono essere considerate CORRESPONSABILI? C’è un altro articolo sulla direttiva, preciso che riguarda proprio questo.
- altro problema è la responsabilità OGGETTIVA: questo è coerente con tutti gli altri ordinamenti europei? Oppure ci sono alcuni ordinamenti per i quali no né possibile questa attribuzione della RESPONSABILITA’ OGGETIVA?
È possibile la RETROATTIVITA’ della norma?
È possibile la CLASS ACTION? E quindi nominare già nella direttiva le associazioni delle vittime nel ruolo degli avvocati.
Prevediamo oil sistema delle assicurazioni?mettiamo delle norme che possano in qualche modo agevolare la diffusione delle assicurazioni?
Vedete quanti punti in discussione che derivano dall’esperienza americana che sono poi a confronto con l’esperienza europea.
In generale una direttiva è una legislazione che ci da delle linee direttrici, cioè sono degli articoli abbastanza ampi all’interno dei quali poi ogni Stato decide come mettersi a seconda della propria esperienza. Quindi la lettura della direttiva è interessante ma non è poi così specifica. Non è una vera e propria legge, ci da delle indicazioni. Quindi la direttiva invita gli stati a produrre una legislazione che abbia lo stesso senso oggettivo, che preveda la responsabilità oggettiva…in questo senso si è mosso il Legislatore Comunitario.
In Italia questo è stato abbastanza facile da introdurre perché noi abbiamo la responsabilità civile oggettiva per ogni impresa. Quindi da noi ogni impresa per l’inquinamento effettivamente è responsabile oggettivamente.
Ci sono state un sacco di discussioni ma alla fine non è passata la mozione per la retroattività. Questo è legato al fatto che la tradizione legislativa europea non prevede la retroattività (tranne che in casi eccezionali); l’altro motivo è che erano molto contrarie a queste le assicurazioni…cioè dicevano che loro non potevano offrire prodotti a copertura della responsabilità civile se fosse stata introdotta una legislazione retroattiva perché troppi clienti potevano essere chiamati alla responsabilità indefinita nel tempo dalla legge. Potevano essere disponibili le polizze di assicurazione dal momento in cui entrava in vigore la legge e hanno chiesto pure che non venisse adottata la retroattività.
Non ha preso posizione invece, il Legislatore comunitario, sulla definizione dei soggetti che possono essere responsabili…c’è un articolo molto generico che dice che possono essere responsabili gli operatori delle imprese.
In Italia non si potrà avere un caso nel quale vengono citate i giudizio e condannate le banche finanziatrici delle imprese che hanno inquinato, perché esistono nella nostra legislazione tutta una serie di limiti che non consentono questa estensione.
Poi ci sono tutta una serie di dettagli che da il legislatore:
art. 1 : la presente direttiva istituisce u n quadro per la responsabilità ambientale basata sul principio del “CHI INQUINA PAGA”. Quindi il primo articolo definisce il principio.
art. 2 : LUNGHISSIMO, definisce il danno ambientale. Da la definizione di danno ambientale, quindi è interessante ma non è facile, quindi:
danno alle specie e agli habitat naturali
danno alle acque
danno ai terreni
mutamento delle stagioni
art. 3 :  ambito di applicazione.
Art. 4 :  eccezioni di applicazione alla direttiva
art. 5 :  azioni di prevenzione
art. 6 :  azioni di riparazione
Vengono proprio definite tutte le categorie. C’è l’art. 14 sulle garanzie finanziarie.
art. 17. l’applicazione nel tempo che esprime la retroattività e tante altre appendici.
L’Italia, quindi, si è trovata a un certo punto a dover implementare questa direttiva affidandosi a indicazioni abbastanza generali.
Ha introdotto alcuni articoli
Ha cambiato alcune norme.
Adesso abbiamo in Italia dal 2006 il Testo Unico Ambientale, che è un  tentativo di regolare tutte le norme sulla responsabilità ambientale presene sul codice, che è la legge 152 del 2006.
All’interno di queste direttrici che da il legislatore comunitario, poi l’Italia ha fatto delle scelte tra cui la non retroattività oppure il fatto per esempio di non poter applicare la responsabilità sulle garanzie finanziarie, se non in alcuni casi. Come per esempio nel trasporto dei rifiuti, per cui ha previsto che fossero obbligate ad avere Garanzie Finanziarie (polizze assicurative) la imprese che trasportano e che hanno a che fare con lo smaltimento dei rifiuti. Non esiste l’obbligatorietà dell’assicurazione.
Quella della obbligatorietà è una cosa che va a vantaggio delle assicurazioni. Quindi se vado a leggere il dibattito avvenuto, la assicurazioni chiedevano l’obbligatorietà perchè questo crea un mercato molto importante e nuovo per le assicurazioni. Però, d’altra parte, le assicurazioni per n’offrire queste polizze hanno bisogno di tutta una seri di norme che delimitano la Responsabilità Civile. Quindi hanno chiesto la non retroattività, hanno chiesto un criterio di valutazione dei danni che fosse il più preciso e oggettivo possibile. Quindi quando faremo la lezione sulla valutazione dei danni vi accorgerete di come è difficile valutare un danno ambientale e che questo sia un punto chiave per il finanziamento della assicurazione. Perché l’assicurazione al momento della stipula del contratto di assicurazione dava sapere il range entro il quale potrebbe essere valutato il danno ambientale. se il legislatore non è preciso lascia al giudice la valutazione. Lo vedremo in seguito.
C’è ora la possibilità di costituire la CLASS ACTION. Quindi ci aspettiamo che ci siano le class action per le vittime del danno ambientale. Per esempio ce n’è una che sta per essere organizzata da coloro che hanno avuto danni alla salute dai rifiuti a Napoli. Gli abitanti di quelle zone in cui si erano accumulati i rifiuti avevano un aria irrespirabile, si stanno organizzando per fare causa alla regione Campania piuttosto che all’impresa che non ha smaltito in quei giorni i rifiuti, questa è una class action.
Normalmente sono associazioni degli ambientalisti o dei consumatori, perché in Italia non abbiamo questa possibilità per gli avvocati di farsi parte attiva e ricevere una parte di risarcimento. Ovviamente c’è un vantaggio dalle class action perché ciascuno paga solo una parte delle spese processuali. Ma effettivamente è difficile la composizione della classe, per esempio in Campania non c’è nessuno che ha avuto un danno sostanziale per i rifiuti, purtroppo si tratta di un danno diffuso, alla fine sarà anche difficile da dimostrare perché magari soltanto in quel periodo si è avuto un eritema o quant’altro. Non essendo diffuso in Italia di questo strumento e non avendo nemmeno la mentalità di pensare a un danno piccolo come però una possibilità di fare parte di una classe di battaglia.
In America le cause ambientali risolte attraverso le class action sono state moltissime ed è stato molto importante l’apporto della legislazione. Da quando è stata fatta questa legislazione ci sono state tantissime class action ambientali e quindi hanno proprio aiutato la legislazione a trovare i responsabili. In Italia invece non abbiamo avuto fino ad adesso casi che dimostrino che i responsabili abbiano pagato per il danno provocato, oppure accade che i risarcimenti sono molto bassi. Quindi uno strumento molto efficace solo sulla carta.
Ho messo per questa lezione un articolo.
di Mariarita Antonella Romeo
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