Legislazione anti-inquinamento:

 
 
 
Legislazione anti-inquinamento
di Marco Cavagnero
 
Appunti del corso Legislazione anti-inquinamento. L'autore mette in evidenza i
punti fondamentali delle direttive europee e delle nazionali in materia di
inquinamento. Vengono, inoltre, sottolineate le leggi che regolano la gestione
dei rifiuti.
 
Università: Università degli Studi di Torino
Facoltà: Scienze Ambientali
Esame: Legislazione anti-inquinamento
Docente: Prof. Stefano Leoni1. Intrudozione alla legislazione anti-inquinamento
Prima del secolo scorso nessuno aveva mai pensato ai costi dal punto di vista ambientale. Ad un tratto,
attraverso la resa di alcuni indicatori (oltre a domanda e offerta) è entrata la variabile ambientale. 
Si cerca sempre la crescita del consumo, mai il pareggio tra domanda e offerta. Dopo la Seconda Guerra
Mondiale abbiamo assistito alla crescita del consumo. 
Nel 1950 ci fu la Convenzione Internazionale sugli Uccelli. Nel 1970 una Carta dell’Acqua e poi nel 1971
una Convenzione sulle zone umide, in quanto habitat ricchi di biodiversità. 
L’elemento più importante fu un’iniziativa presa da Aurelio Peccei (rappresentante FIAT in Sud America)
che pensò: “se abbiamo un sistema che prevede la continua crescita dei consumi e la popolazione sta
aumentando, quando troveremo il nostro limite?”. Egli commissionò uno studio e nel 1972 si tenne una
conferenza internazionale a Stoccolma organizzata dall’ONU: vennero affermati dei principi (una
conferenza non è vincolante), quali l’incidenza dell’uomo sulla natura, il principio del rapporto inter-
generazionale, il concetto delle risorse naturali, le risorse rinnovabili e non rinnovabili. Da questa
conferenza emerge il fatto, che non c’è una critica al modello di sviluppo, né si dà una ricetta del modello di
benessere che vogliamo assumere. Ci sono affermazioni più generali, come quella di tenere conto della
capacità di carico dell’ecosistema. Questa conferenza fu il punto di partenza per altri eventi come l’UNEP,
ovvero un programma dell’ONU che aiuta gli stati ad avere una crescita consona alla tutela dell’ambiente. 
Il Mercato Comune Europeo (MEC) assume il tema ambiente nella tematica comunitaria. 
Dopodiché, prima della Conferenza di Rio, si è cominciato a ragionare anche su altri aspetti: se c’è un
problema ambientale qual è lo sviluppo che dobbiamo attenderci? Alla fine degli anni ’80 il primo ministro
norvegese commissionò uno studio in cui, per la prima volta, viene delineato il concetto di sviluppo
sostenibile. Lo sviluppo sostenibile è lo sviluppo che soddisfa il bisogno delle generazioni attuali, senza
causare danno alle generazioni future. 
Nel 1992 si tenne la Conferenza di Rio, dove si parla di sviluppo sostenibile. Il punto 8 esprime un’esplicita
critica al modello di consumo. Viene individuato il concetto della partecipazione: se dobbiamo modificare il
nostro consumo dobbiamo cambiare anche la gente e per operare questo cambiamento sociale bisogna
partecipare. Visto che c’è un modello culturale predominate, c’è il bisogno di molta partecipazione.
Partecipazione significa diritto di essere informati, diritto di chiedere informazione, la possibilità di poter
dare la propria opinione. Diventa importante anche il principio della responsabilità dei danni causati
all’ambiente. Nel momento in cui riconosco giuridicamente che bisogna riparare un bene, riconosco
l’esistenza di un dello stesso sotto il profilo giuridico. Quando riconosco una responsabilità per un danno
verso l’ambiente devo sapere cos’è l’ambiente e come posso ripararlo. 
Internalizzazione dei costi: considero nel prezzo anche l’uso dei beni collettivi, quali l’ambiente; assumiamo
il contesto ambientale all’interno del processo di produzione. 
Viene introdotta la VIA; vengono individuate categorie di soggetti che devono essere integrati nelle
politiche, che a loro volta devono essere integrate tra loro e non separate. 
Furono approvate altre tre convenzioni che hanno iniziato a strutturare i più gravi problemi del pianeta dal
punto di vista ambientale: perdita di biodiversità, deforestazione e cambiamenti climatici. Quindi dopo che
Marco Cavagnero Sezione Appunti
Legislazione anti-inquinamento sono stati annunciati i principi, vengono individuate le problematiche che stanno dietro a questi principi. 
TIEB (G8 2007) programma che definisce i costi che dovremmo sostenere in caso di sostituzione del
servizio gratuito che oggi la natura ci fornisce. Ha stimato che i costi di questi servizi siano pari al doppio
del PIL mondiale. 
L’Agenda 21 è un sistema operativo che delinea i modi operandi per definire le politiche ambientali; il
documento viene articolato in 4 sezioni. 
Nel 2000 furono fissati i “Millennium Goals”, ovvero 8 obiettivi del millennio: per esempio, entro il 2015
bisogna ridurre di 2/3 le persone affette da alcune malattie. Viene introdotta la misurabilità, infatti vengono
affidati compiti con delle scadenze, obiettivi che quindi devono essere misurabili. 
Nel 2002 a Johannesburg c’è stato un incontro dove è stata promulgata una enunciazione di principi, che
però non ha portato dati interessanti. 
Il prossimo anno si svolgerà il “RIO + 20”, dove verrà affrontato il concetto di sviluppo sostenibile, che non
è ancora chiaro. L’UE sta cercando altri indici,  oltre al PIL, per definire lo stato di benessere. 
L’organizzazione (FAO, WTO) ha una struttura che al suo interno si governa, ha un giudice in grado di
condannare gli stati che non osservano le indicazioni. 
L’UNEP, invece, è una struttura che non ha potere così forte. Al di sotto dell’ONU c’è l’UE, che ha un suo
programma d’azione e poi c’è l’Italia. 
Dal ’70 nell’UE, c’è stata una proliferazione di normative che riguardano l’ambiente. Nel 1979 esce la
prima direttiva che salvaguarda la biodiversità, in particolare le specie migratorie. 
L’UE si è dovuta muovere attraverso una serie di ordinamenti separati che dovevano essere armonizzati. Un
altro principio è quello del mutuo riconoscimento, cioè il riconoscimento delle pratiche normative che ogni
stato aveva in precedenza. 
L’UE costituisce un’entità sovra-nazionale con propria autorità giuridica. Questa entità ha un Parlamento e
una Commissione. Il parlamento è eletto dal popolo, mentre i membri della Commissione Europea sono
eletti dai singoli stati. Il parlamento non ha un potere autonomo legislativo, ma lo ha mediato con la
commissione. 
Esistono il Regolamento Comunitario e la Direttiva. Il Regolamento è di immediata applicazione all’interno
dei singoli stati e diventa legge; l’aspetto sanzionatorio è riservato agli stati ed è applicato non molto spesso
nel regime ambientale. 
La Direttiva, invece, è un provvedimento che individua delle indicazioni di massima che devono essere
rispettate dai singoli stati; non hanno rilevanza immediata, ma devono essere recepite attraverso un
provvedimento dello stato membro. Questo è lo strumento più comune che si ha nel settore ambiente. La
direttiva prevede un obbligo per gli stati, mentre il regolamento può riguardare anche la singola persona. 
Esiste una Corte di Giustizia dell’UE. Nel caso in cui non venga recepita o rispettata la direttiva si porta in
giudizio lo stato, mentre nel caso non venga rispettato il regolamento si porta in giudizio il singolo individuo
o la società. La direttiva è lo strumento più utile per armonizzare i vari stati. 
Il processo di integrazione dopo una grande quantità di direttive tiene conto anche dei programmi d’azione. 
Nel 1987 c’è stato il trattato di Maastricht: l’art.174 parla di ambiente e in particolare della salvaguardia
della salute e degli ambienti naturali. Al comma 2 riporta 4 principi e afferma che la normativa comunitaria
Marco Cavagnero Sezione Appunti
Legislazione anti-inquinamento viene prodotta sulla base di questi: principio di precauzione, principio di prevenzione, principio della
correzione del danno ambientale alla fonte e il principio del “chi inquina paga”. Il primo può essere invocato
quando pur non avendo la prova scientifica che dimostri la pericolosità di un prodotto, come stato posso
fermare quel prodotto.  
Il secondo entra in gioco quando io so bene qual è il danno causato da quell’attività, da quel bene, quindi è
un principio molto più limitato perché io so come comportarmi, e si applica nel diritto ambientale ogni volta
che qualcosa o qualcuno causa danno all’ambiente. 
Il terzo è rivolto alle politiche degli stati: ogni volta che fai scelte strategiche cerca di indicare quali sono le
azioni che possono causare danno. 
Il quarto è quello dell’internalizzazione dei costi: se produco rifiuti devo pagare per smaltirli. 
Il principio di precauzione è arbitrario e possono esserci abusi, quindi bisogna tenere conto di altri criteri per
la sua applicazione:  
la proporzionalità: la misura che si deve adottare deve essere proporzionale al rischio; 
la congruità: l’intervento deve essere congruo alla misura adottata; 
la revisionabilità: bisogna essere sempre in condizioni di rivedere la decisione assunta in caso di
avanzamento scientifico; 
la non discriminazione: situazioni analoghe non devono essere trattate in modo differente;  
la valutazione costi/benefici: nel campo dell’accettabilità sociale e ambientale. 
Quindi quando si invoca il principio di precauzione bisogna farlo attraverso questi punti. 
Il programma europeo definisce gli impegni in capo alla commissione. La commissione si muove dapprima
consultando le parti interessate.  
L’Italia ha una struttura basata su Stato, Regione, Provincie, Comuni e Comunità montane. Stato e regioni
hanno potere legislativo (tra le regioni fanno parte anche le provincie autonome di Trento e Bolzano); gli
altri enti hanno potere amministrativo che si esercita attraverso atti amministrativi, che possono essere
impegnati di fronte ai TAR (Tribunale Amministrativo Regionale). 
Dal 2000 tutto quello che spetta allo stato viene indicato nella carta costituzionale insieme alle competenze
delle regioni. Poi c’è la competenza esclusiva e concorrente. Lo stato interviene con leggi quadro che
devono essere recepite dalle regioni. 
 
La giunta regionale esercita funzione amministrativa. 
Diritto soggettivo quando si ha un rapporto di proprietà con il bene e anche di possesso (affitto); vale anche
nei confronti di una pena. 
Interesse legittimo non esiste un rapporto diretto con il bene e si manifesta nei confronti della pubblica
amministrazione; è un livello di tutela inferiore rispetto al diritto soggettivo perché posso farlo valere solo di
fronte alla pubblica amministrazione. Per esempio, se la pubblica amministrazione vuole costruire un
parcheggio e deve far espropriare , deve dare una serie di atti che richiamano il motivo per cui espropria;
questa serie di atti viene riportata nel provvedimento insieme alle premesse. L’interesse legittimo è la
possibilità di andare di fronte al giudice per richiamare il rispetto di tutte le sequenze che la legge prevede.
Col diritto soggettivo io tutelo il bene in quanto tale, mentre con l’interesse legittimo io tutelo il rispetto
Marco Cavagnero Sezione Appunti
Legislazione anti-inquinamento della legge e del procedimento da parte della pubblica amministrazione. 
Interesse collettivo ci sono beni universitas. Il bene ambiente è immateriale e il ministero dell’ambiente è
un’amministrazione. Se il ministero fa un provvedimento che danneggia l’ambiente si fa riferimento a
persone giuridiche che tutelano l’ambiente. Le associazioni ambientaliste hanno il potere di impugnare di
fronte ai TAR provvedimenti che possono danneggiare l’ambiente, cosa che non può fare il singolo
cittadino. 
Ci sono tre diversi tribunali: civile, penale e amministrativo. Il diritto ambientale viene tutelato attraverso il
civile e l’amministrativo. Il giudice penale condanna ad una sanzione, mentre il giudice amministrativo
afferma se un provvedimento è leggittimo o meno, in base alla correttezza della procedura (in base alla
legge). 
TAR consiglio di stato; si va al consiglio di stato quando si impugna una sentenza del TAR. 
 
Nel 1973 l’Italia si inventa un Ministero dell’ecologia senza un bilancio proprio, creando una scossa al
sistema delle competenze fra stato e regioni. Le regioni affermavano che il tema l’ambiente è di loro
competenza. La giurisprudenza sono le corti, i giudici. 
Potere legislativo parlamento 
Potere esecutivo governo 
Potere giudiziario corti 
 
Quando, nel 1986, ci fu l’incidente di Cernobyl, si è posto nuovamente il tema ambiente e lo stato italiano
istituisce un Ministero dell’Ambiente con la legge 349. È un ministero con un bilancio proprio e solleva un
dibattito con le regioni. 
 
1. Costituzione 
2. Leggi ordinarie le decide il parlamento; l’esecutivo può esercitare questa funzione quando si parla di
Decreto Legge (D.L.) e decreto legislativo. 
3. Decreto legge viene emesso quando ci sono necessità d’urgenza e bisogna derogare una legge ordinaria.
Ha vigenza di 60 giorni e il parlamento entro 60 giorni lo dovrà convertire in legge, altrimenti decade. 
4. Decreto legislativo è l’inverso, ovvero il parlamento dice che non ce la fa a emanare una legge e delega
con decreto legislativo il compito all’esecutivo. Anche in questo caso la delega non è in bianco, ma si deve
indicare il tempo entro il quale il governo ha questo potere, la materia, i principi e i criteri. Per esempio, un
criterio può essere quello di non toccare le imposte, oppure il principio di smaltire i rifiuti presso il luogo di
produzione.  
Il sistema è rigido perché se voglio modificare la Costituzione occorrono 4 passaggi: deve essere approvata
dalle due camere, poi deve tornare alle due camere. Occorre una maggioranza qualificante assoluta dei
membri aventi diritto al voto. Se non viene raggiunto il quorum viene fatto un referendum popolare
confermativo. 
 
Le regioni dicono che la materia ambiente è la loro. Però alla fine hanno torto: esiste una materia ambiente
Marco Cavagnero Sezione Appunti
Legislazione anti-inquinamento perché esiste un bene giuridico ambiente. Un bene ha un valore perché ha una consistenza. La corte dice che
il bene giuridico ambiente è immateriale, sebbene formato da diverse componenti fisiche.  
Il Ministero dell’Ambiente è diviso in direzioni generali, ognuna delle quali ha le sue competenze. Il
ministero dell’Ambiente trova delle concorrenti perché va a toccare le competenze di altri ministeri, per
esempio quello dei lavori pubblici e il ministero dello sviluppo economico. Il MATTM nacque con la
tecnica del ritaglio, cioè prendendosi le competenza degli altri ministeri partecipando a conferenze di
procedimenti di competenza degli altri ministeri. 
Oggi ha delle vere e proprie competenze. 
Fu creato un istituto tecnico-scientifico detto ANPA (oggi ISPRA) che definisce le regole tecniche. Esistono
altre strutture come il CNR,  l’ENEA che però non sono regolate dal Ministero dell’Ambiente. 
Si pone il problema di come far nascere la normativa ambientale in Italia. Negli anni ’70 iniziano ad esserci
interpretazioni di leggi preesistenti come strumenti per la tutela dell’ambiente (era fatto dalle preture). 
 
Il paesaggio evolve, ha delle proprie leggi naturali. Se voglio proteggere un parco, dobbiamo capire come
quel valore si conserva. Era tutto legato al valore cultura, paesaggio. 
La legge del ’39 dice che occorre fare i Piani Paesistici. Il paino territoriale passa da un piano settoriale ad
un qualcosa che non riguarda solo l’uomo, ma la natura stessa dell’ambiente (per es. capacità di carico). 
L’art.8 della legge 349 riconosce il risarcimento del danno ambientale: dal momento in cui riconosco il
danno sull’ambiente, devo riconoscere il valore giuridico dell’ambiente. Se l’ambiente è un bene collettivo
rientra nel danno erariale. Il compito del riconoscimento del danno ambientale è affidato al giudice civile.  
 
Elementi: suolo, aria, acqua, paesaggio, ecosistemi, flora, fauna. 
Fattori: rumore, vibrazioni, emissioni. 
Gli elementi rientrano nel paesaggio, mentre i fattori sono più afferenti alla salute. Nello studio di impatto
ambientale c’è la fusione tra questi due ambiti ad è fine all’ambiente, in quanto struttura vitale dinamica. Il
diritto ambientale è l’insieme delle relazioni tra le attività umane e la capacità di carico dell’ambiente. 
Marco Cavagnero Sezione Appunti
Legislazione anti-inquinamento 2. Danno ambientale (direttiva 2004/35/ce)
Recepita in Italia dal 152/06, prevede un regime di responsabilità uniforme sul territorio europeo. Un regime
di responsabilità si attribuisce ad una persona, la quale è tenuta a fare qualcosa, qualora sia tenuta
responsabile. La normativa si attiva quando si verifica il danno e quando c’è un soggetto responsabile. Può
esserci un danno, ma senza il regime di responsabilità non si può applicare il risarcimento. I settori di
esclusione sono, per esempio, i casi di necessità, un evento antecedente al 2006, se sono passati più di 30
anni dall’avvenimento e casi riguardanti specifiche normative (inquinamento da idrocarburi e nucleare). Per
gli idrocarburi esiste un fondo risarcitorio comune a tutti gli stati membri, mentre per il nucleare esiste una
convenzione internazionale che fissa il limite massimo risarcibile in caso di incidente nucleare. 
Ci sono 3 elementi che se lesi, si parla di danno: 
1. flora e fauna protetti, habitat 
2. acque interne 
3. il terreno. 
L’inquinamento dell’aria non è considerato a meno che non abbia una ricaduta su questi tre elementi. 
Il danno per essere significativo deve essere oggettivo e misurabile. Per significativo si intende la capacità di
incidere sulla risorsa stessa; la significatività indica anche che il legislatore vede l’ambiente come un sistema
dinamico, quindi viene visto in funzione di quello che deve svolgere come risorsa funzionale. La normativa
è anche preventiva: è previsto che si possa agire anche in cosa di minaccia di danno; in questo senso è
prevista la possibilità da parte del ministero dell’ambiente di emanare obblighi di cessazione di determinate
attività (ordinanza extr-ordinem). 
Per quanto riguarda gli habitat, un danno è significativo quando vi sia il rischio che un habitat è in pericolo.
Per i suoli non abbiamo livelli di qualità. 
Il legislatore comunitario distingue tra operatore e responsabile: si parla di operatore in caso di minaccia del
danno all’ambiente. Il legislatore inserisce anche colui che si è accorto di aver creato un danno all’ambiente
(operatore). Esistono misure di riparazione. 
Come operatore può essere individuata anche una figura giuridica (ente), mentre per responsabile si intende
una persona. 
Il primo procedimento si attiva in caso di minaccia e occorre individuare le misure di prevenzione e di
sicurezza. Tuttavia, il ministro può chiedere informazioni, ordinare e adottare specifiche misure. 
Le misure di riparazione sono 3: 
1. riparazione primaria: riparazione in forma specifica, cioè restituisco il bene come era prima, ripristino lo
status quo-ante; 
2. riparazione compensativa: è quella che serve, nel caso di contaminazione di acqua potabile, per sostituire
con un altro sistema di erogazione; è una riparazione tampone in attesa che avvenga la riparazione primaria; 
3. riparazione complementare non riesco ad attuare la riparazione primaria, per esempio se ho provocato
l’estinzione di una specie. 
 
La riparazione primaria è quella che devo fare, ma se non posso attuarla devo applicare una riparazione
Marco Cavagnero Sezione Appunti
Legislazione anti-inquinamento complementare più vicina possibile a quella primaria. L’ultima riparazione è quella per equivalente, ovvero
con il denaro. 
Marco Cavagnero Sezione Appunti
Legislazione anti-inquinamento