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L’istituto dell’intesa

Per quanto riguarda le confessioni minoritarie, la previsione costituzionale di intesa soddisfa l’esigenza di garantire la specificità di ogni confessione così da realizzare il paradigma di cooperazione in una società multi religiosa.
Questo istituto consente l’interlocuzione tra stato e confessione religiosa su un piano giuridico di bilateralità diverso rispetto a quello proprio al rapporto concordatario stato-chiesa cattolica ma pur sempre bilateralità. Si tratta di un’interlocuzione dentro lo stato che realizza, non meno dell’interlocuzione concordataria, il modello di stato laico non indifferente al fenomeno religioso ma che ad esso garantisce specifiche libertà.
L’istituto dell’intesa a tutto ciò provvede e rappresenta un’originalità del sistema italiano.
La dottrina discute intorno alla natura giuridica dell’intesa: se sia convenzione di diritto pubblico interno o se sia di diritto esterno, sia putre non appartenente all’ordine internazionale ma ad un ordine creato di volta in volta dall’incontro della volontà dello stato e delle comunità religiose. Chi opta per la seconda tesi afferma che la legge che immette l’intesa nell’ordinamento italiano è una legge di esecuzione simile a quella rivista per i trattati internazionali mentre chi opta per la prima tesi parla di legge di approvazione e non di esecuzione di intesa.
Vi è anche una terza tesi che parla di atto costituzionale complesso per affermare che l’intera e la legge ordinaria che l’approva non si fondono in un procedimento legislativo rinforzato ma alla legge ordinaria viene affiancato un accordo con i soggetti interessati alla disciplina. Più che di legge rinforzata si dovrebbe parlare di legge limitata. Anche secondo questa tesi l’intesa costituisce un vincolo costituzionale per il contenuto della legge, ma non vi sarebbe invece alcun obbligo per lo stato di emanare la legge di approvazione di un’intesa stipulata con una confessione.
Nella prassi parlamentare prevalente dall’84 ad oggi le leggi varate sulla base di intese sono denominate leggi d’approvazione. La differenza tecnico-formale con le leggi di esecuzione dei trattati internazionali sta nel fatto che queste ultime sono di solito costituite da un articolo unico recante la fromula di esecuzione del trattato allegato alla stessa legge; le leggi di approvazione d’intesa invece sono formate da un articolato che riproduce il testo dell’intesa talvolta con qualche modifica formale. Il parlamento approva la legge sull’intesa votando articolo per articolo.
La negoziazione con le confessioni religiose realizza il particolare modello italiano di stato laico attento alla partecipazione delle confessioni religiose nel procedimento di formazione della legge ad esse destinata.
La prassi parlamentare risponde a 2 esigenze: la prima è di scoraggiare successive contestazioni in sede di sindacato di costituzionalità, ferma e restando in caso di denegata approvazione, la possibilità, ed anzi l’opportunità del parlamento di indicare al governo linee di modificazione dell’intesa conclusa ma non approvata. La seconda è di avvicinare tra loro leggi di esecuzione e concordatari e leggi di approvazioni di intese, entrambe riconducendo al principio della bilateralità della negoziazione come strumento per garantire nello stato laico l’identità religiosa della confessione e, attraverso essa, la sua autonomia e libertà.
In dottrina l eleggi di approvazione dio intesa sono considerate qualcosa di più delle cosiddette leggi contrattate, quali si hanno in esecuzione dei contratti collettivi di lavoro e si collocano nella categoria delle leggi rinforzate o delle fonti atipiche. Ciò nel senso che la volontà del parlamento non produce una legge valida ove non dia piena approvazione all’intesa. E sa la legge di approvazione di intesa non può essere in contrasto con norme di rango costituzionale, tuttavia essa ha una forza passiva uguale a quella delle leggi costituzionali nel senso che resiste all’eventuale modificazione o abrogazione introdotta con legge ordinaria, che non sia di approvazione di intesa.
La differenza con la norma di derivazione concordataria è evidente: mentre questa ha copertura costituzionale ex art. 7 della costituzione e cede solo di fronte a un contrasto con i principi supremi dell’ordinamento costituzionale, la legge di approvazione di intesa è pienamente soggetta al sindacato di costituzionalità ma non può essere modificata unilateralmente dal legislatore ordinario.
di Filippo Amelotti
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