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Il mantenimento della pace: le funzioni del Consiglio di Sicurezza

I capitolo VI e VII della Carta.
La Carta, in particolare all'articolo 24, attribuisce al Consiglio di Sicurezza la responsabilità principale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale.
Le disposizioni riguardanti il questa materia sono contenute nei capitoli VI (articolo 33 e ss) e VII (articolo 39 e ss).
Il capitolo IV è dedicato alla soluzione pacifica delle controversie → in linea di massima questo capitolo definisce una funzione del Consiglio di sicurezza di natura conciliativa. La funzione conciliativa ha per oggetto questioni che solo potenzialmente potrebbero turbare la pace, situazioni la cui continuazione sia suscettibile di mettere in pericolo la pace e la sicurezza internazionale. I protagonisti in questo caso sono gli stati coinvolti nella controversia. L'atto tipico attraverso cui il Consiglio esplica la funzione conciliativa è la raccomandazione ex articoli 36 e 37 priva di forza vincolante.
Il capitolo VII riguarda invece l'azione a tutela della pace, presupponendo cioè che questa sia minacciata o violata → abilita il Consiglio ad intraprendere una serie di misure – implicanti e non implicanti l'uso della forza – atte a ristabilire la pace. A differenza del capitolo VI, il capitolo VII riguarda crisi internazionali in atto → esistenza di una minaccia/violazione alla pace o di un atto di aggressione (articolo 39). Il ruolo predominante in queste situazioni spetta al Consiglio e gli interventi dell'organo sono volti contro gli autori della crisi e viene in rilievo l'obbligo degli altri stati di collaborare per rendere efficaci le misure. Le azioni del Consiglio in questo capitolo non sono solo raccomandazioni ma anche vere e proprie decisioni ex articolo 41, cioè atti che vincolino gli stati cui si indirizzano, e anche risoluzioni di carattere operativo ex articolo 42, cioè risoluzioni in cui il Consiglio non si indirizza a stati ma decide di intraprendere esso stesso determinate azioni. In questo capitolo il Consiglio può ricorrere a sanzioni.
Individuare e cogliere la differenza tra potenziale pericolo e minaccia attuale è difficile da tracciare. La distinzione tra capitolo VI e VII non è solo teorica ma ha un rilievo pratico → in primo luogo dal punto di vista dell'eccepibilità della domestic jurisdiction (articolo 2 par. 7 Carta): essa può essere sollevata per le norme del capitolo VI ma non per quelle del capitolo VII.
In secondo luogo la distinzione tra capitolo VI e VII ha un rilievo pratico dal punto di vista dell'articolo 27 par. 3 → solo di fronte ad un progetto di delibera inquadrabile nel capitolo VI sussiste l'obbligo dello stato membro del Consiglio, che sia direttamente ed individualmente coinvolto dalla delibera, di astenersi al voto.
Il potere di attivare il Consiglio. → l'articolo 35 prevede per tutti gli stati la possibilità di adire il Consiglio di Sicurezza e l'Assemblea generale.
Ai sensi del paragrafo 1 gli stati membri possono rivolgersi al Consiglio sottoponendogli una qualsiasi controversia. Ai sensi del paragrafo 2 anche gli stati non membri parti della controversia, che accettino preventivamente gli obblighi di risoluzione pacifica → anche gli stati non membri hanno un diritto di attivare il consiglio, senza peraltro derogare il principio pacti tertiis necque nocent nec iuvant.
L'attività del Consiglio può essere provocata anche dall'Assemblea per le questioni suscettibili di mettere in pericolo la pace e sicurezza (art 11,3) → dopo aver discusso e magari fatto raccomandazioni, l’assemblea deve deferire al consiglio le questioni per le quali sia necessario prendere in esame delle misure, perché non ha poteri esecutivi.
Anche il Segretario Generale può richiamare l’attenzione del Consiglio di sicurezza sulle questioni che ritiene minaccia per la pace e sicurezza (art 99), è una delle sue funzioni più importanti e grazie a lui sono state sollevate questioni come Congo Cipro e Teheran.
Il potere di attivazione serve per tutte le funzioni del Consiglio. È un potere generico e onnivalente. Nella prassi in realtà basta “informare il Consiglio di sicurezza”.
Dopo la attivazione, il Consiglio deve essere riunito → il presidente del Consiglio di sicurezza deve convocarlo e può fare una indagine prima facie per escludere una manifesta improponibilità.
Se il Consiglio di sicurezza viene attivato da un membro del Consiglio di Sicurezza, allora il presidente non ha poteri di indagine (art 2 regolamento).
Il fatto che il Consiglio venga adito non vuol dire che esso decida di intervenire.
Il potere di attivazione è diverso dall’obbligo per le parti che non riescano a trovare soluzione amichevole di deferire la questione al Consiglio: art 37.
L'inchiesta. → articolo 34 → il Consiglio può fare indagini su situazioni o controversie che portino ad attrito internazionale o controversie per determinare se la continuazione è suscettibile di mettere in pericolo la pace e la sicurezza.
Il potere d'inchiesta è generico e onnivalente, la finalità è di acquisire informazioni, una finalità più ampia risiede nel fatto che per ogni misura del Consiglio di sicurezza, capitolo VI o VII l'inchiesta preliminare di qualunque funzione
Le delibere genericamente adottate per l’inchiesta sono sostanziali:
- Non sono soggette alla domestic 2,7
- Sono soggette al 27,3
- l’inchiesta può essere svolta da → Consiglio, organo ad hoc (commissione), Segretario Generale (articolo 98).
L’inchiesta può essere avviata anche per questioni già prese in esame
C’è un obbligo per gli stati ex articolo 2.5 → i membri devono dare alle Nazioni Unite ogni assistenza in qualsiasi azione che queste intraprendono in conformità alle disposizioni del presente statuto (vedi anche articolo 25). Questo secondo Conforti comporta l’obbligo di collaborare fornendo informazioni e se non collabora deve dire perché e può essere ritenuto dal Consiglio di Sicurezza come minaccia alla pace, ma non impone agli stati l’obbligo di aprire il territorio per le inchieste. Comunque si tratta di una risoluzione operativa, destinata ad agire verso l’esterno.

Esempi:
Nel 2004 il Consiglio di sicurezza incarica il Segretario Generale di stabilire una commissione d'inchiesta per individuare i responsabili dei crimini in Darfur: allora questa delega il segr di istituire un altro organo, poi è anomala perché comunque è indirizzata a individui (infatti poi CPGI) obiettivo specifico.
Nel 2005 d'accordo con il governo libanese crea una commissione d'inchiesta per l’attentato terroristico poi creazione di un tribunale internazionale per il Libano, accordo Consiglio di sicurezza e Libano all’Aja.
Nel 2002 il governo iracheno veniva minacciato di formare l'oggetto di serie conseguenze in caso di rifiuto o di completa cooperazione con gli ispettori ONU incaricati di investigare sui suoi programmi di sviluppo di armi di distruzione di massa.
La funzione conciliativa prevista dal capitolo VI: presupposti oggettivi.
Articoli dal 33 al 39 che, a parte il 34 e 35 di cui sopra, specificano nell'ambito dei poteri del Consiglio di Sicurezza, il principio della soluzione pacifica delle controversie sancito dall'articolo 2 par. 3 della Carta.
L'articolo 2 par. 3 si riferisce a qualsiasi controversia, mentre gli articoli 33, 36 e 37 hanno come oggetto la funzione conciliativa di controversie o situazioni la cui continuazione sia suscettibile di mettere in pericolo la pace e la sicurezza internazionale → articolo 33.
La distinzione tra controversia e situazione è usata un po' a caso e non si capisce la differenza, comunque la “situazione” deve esser tale da poter mettere in pericolo la pace e la sicurezza.
Il Consiglio gode di ampia discrezionalità nel decidere se una questione presenti effettivamente un qualche pericolo per la pace e la sicurezza e quindi meriti di essere trattate → è il Consiglio a stabilire se la sua gravità è sufficiente per giustificare la sua attivazione ai sensi del capitolo VI. L'unico limite è che la divergenza deve sussistere, altrimenti non c'è pericolo per la pace.
ART 33,2: il consiglio INVITA ad usare i mezzi indicati. La situazione deve essere grave!
Qui c’è molta discrezionalità del Consiglio di sicurezza (contrasto col 38 che consente alle parti di deferire una contr al Consiglio di sicurezza).
La funzione conciliativa prevista dal capitolo VI: l'indicazione agli stati di procedimenti o metodi di sistemazione delle divergenze pericolose per la pace.
Articolo 33,1 → obbligo di soluzione pacifica, come art 2 par. 3. Elenco dei mezzi pacifici: negoziati, inchiesta, mediazione, conciliazione, arbitrato, regolamento giudiziale, ricorso a organizzazioni/accordi regionali.
Articolo 33,2 → invito generico del Consiglio di sicurezza a intraprendere le misure del 33,1.
Articolo 36 → a differenza del generico invito di cui sopra, il Consiglio indica quale mezzo tra quelli del 33,1 e altri di natura analoga sia appropriato per risolvere una determinata questione. Lo stesso articolo autorizza ad intervenire in qualunque fase della controversia e legittima vari interventi → deve poi considerare le soluzioni già prese (ex articolo 36,2) e tenere presente della CIG (36,3) qualora le divergenze si incentrino su un punto del diritto.
Qualsiasi raccomandazione comunque intesa a facilitare l'accordo tra stati in una questione è riportabile all'articolo 36. Esso non autorizza però ad entrare nel merito delle questioni, di dire come risolvere una vicenda, chi ha torto e chi ragione). Il Consiglio entra nel merito solo nei casi dell'articolo 37.
Esempi di funzione conciliativa: 1983 invito alle parti di Honduras e Nicaragua di soluzione pacifica con mediazione del gruppo Contadora.
1991 il Consiglio di sicurezza dice al segretario di nominare un rappresentante per negoziare tra le parti (Nelson e apartheid).
La funzione conciliativa prevista dal capitolo VI: indicazione di termini di regolamento.
Rientra perfettamente nel quadro della funzione conciliativa il raccomandare “termini di regolamento”, il suggerire cioè agli stati come risolvere nel merito una data controversia. La competenza del Consiglio a riguardo è prevista dall'articolo 37 → il Consiglio entra nel merito. La ratio della norma è specificare che tra i mezzi di soluzione della controversia indicati dall'articolo 33,1 c’è anche il ricorso allo stesso Consiglio.
L'articolo 37.1 contiene anzitutto una norma di carattere procedurale → se le parti di una controversia della natura indicata nell'articolo 33 non riescono a regolarla con i mezzi indicati in tale articolo, esse devono deferirla al Consiglio di Sicurezza. → si tratta di un obbligo da parte delle parti di una controversia suscettibile di mettere in pericolo la pace di portarla all'esame dell'organo: non è più una semplice possibilità come ex art 35. l'obbligo sorge se non riescono a risolvere in uno dei modi indicati nel 33.1 (l'intesa si rivela irrealizzabile).
L'articolo 37.2 → il Consiglio decide come intervenire → se seguendo l'articolo 36 oppure raccomandando i termini di regolamento e quindi avanzando proposte in merito, stabilendo chi ha torto e chi ragione, indicando le concessioni reciproche che le parti dovrebbero farsi nell'interesse della pace, esprimendo condanne rispetto a certi comportamenti.
I presupposti per l’art 37 sono che
→ esiste una controversia.
→ il ricorso al Consiglio di sicurezza è delle parti o di una di esse.
→ impossibilità di intesa.
I limiti sono comunque ampi.
Esempi: 1967, risoluzione 242 sui territori occupati da Israele → contraria alla Carta l’occupazione dei territori e invita al ritiro.
1992: Lockerbie.
di Alice Lavinia Oppizzi
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