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Il processo di riforma dell'organizzazione: ristrutturazioni possibili e riforma impossibile

La storia della riforma ONU è il risultato dell'unione di tre elementi → alcuni limitati emendamenti formali, un insieme di innovazioni nate nella pratica e un labirinto di proposte, dibattiti e negoziati che hanno condotto a riorganizzazioni e miglioramenti nelle procedure e nei metodi di lavoro, ma senza toccare i nodi alla base delle esigenze di riforma.
Questo processo ha da un lato una natura politica e dall'altro un ruolo istituzionale.
Il carattere politico determina che qualsiasi cambiamento venga condizionato dagli interessi dei paesi membri → attraverso proposte di riforma si cerca di afferrare una precisa agenda politica, al fine di ristabilire gli equilibri interni.
L'aspetto istituzionale che il processo di riforma ha assunto fa sì che i progetti i dibattiti e i negoziati siano divenuti una sorta di processo permanente, diventando parte dei lavori dell'organizzazione, perdendo di significato.

Il processo di riforma si divide in tre periodi:
1. i primi dieci anni, dalle origini fino a metà anni '50 → la prima riforma mancata. La rapidità con cui è stata creata la Carta, il clima di incertezza politica e l'insoddisfazione di molti paesi indussero a pensare che San Francisco sarebbe stato solo un primo passo verso la creazione del nuovo sistema, per poi passare a una revisione ex articolo 109 (si prevedeva una conferenza generale per il 1955, 10 anni dopo. I contrari al diritto di veto invocavano a gran voce questa conferenza (Cuba e Argentina), ma le resistenze delle grandi potenze furono insuperabili. La conferenza fu rinviata a una situazione più favorevole, un rinvio sine die. L'unica cosa che si era fissata era il problema: la composizione e il meccanismo decisionale del Consiglio, tema che sarà sempre centrale.
2. il periodo dell'adesione dei molti paesi sorti dalla decolonizzazione, fino agli anni '80 → gli emendamenti alla Carta e le riforme spontanee. Il confronto tra blocchi era destinato a rendere assai difficile il funzionamento ONU e il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Intanto emergeva il carattere universale dell'organizzazione che si apriva al di là dei membri originari, paesi europei -tra cui anche l'Italia nel 1955- e paesi asiatici. Una nuova grande espansione avveniva con la decolonizzazione africana nel 1960. Questi due sviluppi hanno generato i tre emendamenti alla carta adottati fino ad oggi (allargamento degli organi). → 1963: emendamenti di allargamento del Consiglio di Sicurezza e del Consiglio Economico e Sociale; da 11 a 15 membri e da 7 a 9 la maggioranza per il Consiglio di Sicurezza; il Consiglio economico e sociale da 18 a 27 membri. Dopo una iniziale opposizione dei membri permanenti, gli emendamenti entravano in vigore nel 1965. A questo allargamento seguiva una nuova espansione del Consiglio Economico e Sociale da 27 a 54 membri, emendamento entrato in vigore nel 1973. Si tratta delle uniche modifiche formali alla Carta sinora adottate. L'allargamento del 1963 non modificava i rapporti di forza all'interno del Consiglio e non incideva sulla capacità di veto dei permanenti. Tuttavia la sua importanza storica va valutata alla luce delle difficoltà per i successivi allargamenti, che sono sempre stati rifiutati dai permanenti. Dopo l'allargamento del Consiglio Economico e Sociale del 1973 venne creato un comitato per valutare la possibilità di riforme più profonde. Inizialmente nessun successo, poi alla fine degli anni '70 il Comitato si concentra sul rafforzamento dell'organizzazione nell'ambito del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, solo alcune dichiarazioni di principi.
Da ricordare però alcune riforme spontanee sviluppatesi attraverso la nascita di norme consuetudinarie che hanno modificato la carta in alcuni importanti settori → astensione dei permanenti al Consiglio e operazioni di peacekeeping, permettendo di superare un po' le difficoltà dovute alla situazione di guerra fredda e di far fronte alla non cooperazione tra grandi potenze.
3. il periodo dopo la fine della guerra fredda, fino ad oggi → con la fine della guerra fredda il Consiglio di sicurezza sembra liberarsi dai veti incrociati, si scorgono i primi segnali di cooperazione Usa-Urss già nella gestione del conflitto Iran-Iraq e successivamente nella gestione della crisi provocata dall'invasione irachena nella guerra in Kuwait. Questo nuovo ruolo del Consiglio si ripresenterà anche nei conflitti successivo → peacekeeping, enforcing, building. Le ombre di questo periodo sono colpevoli inattività di fronte a genocidi e stragi come in Ruanda e in Bosnia. Il tema della riforma diveniva centrale in un più ampio dibattito sulle relazioni internazionali post guerra fredda. Emergeva il solco tra riforme possibili e impossibili, le prime solo rispetto a procedure e meccanismi esistenti, le seconde rispetto alla composizione e al meccanismo di voto in seno al Consiglio.

Le riforme possibili → riforma dell'apparato amministrativo e bilancio dopo la grave crisi finanziaria degli anni '80, quando gli Usa sfiduciosi diminuirono il loro contributo all'ONU che sull'orlo della bancarotta rimase segnata per tutti gli anni '80. venne così istituito il gruppo dei 18, un comitato che portò a 71 raccomandazioni per una riforma amministrativa → nel 1986 l'Assemblea procedette a una serie di provvedimenti interni (senza modifiche della Carta):
1) ristrutturazione del segretariato → semplificazione della struttura amministrativa e riduzione del personale, dipartimenti più omogenei, meccanismo dei comitati esecutivi con il compito di coordinare i dipartimenti e le attività sul campo. Nel 1998 si creava la posizione di Vicesegretario generale, con funzione di management e coordinamento tra dipartimenti e agenzie.
2) riforma dei meccanismi e dei processi decisionali intergovernativi → differenziamento compiti Consiglio Economico e Sociale e Assemblea, più partecipazione dei paesi in via di sviluppo al Consiglio Economico e Sociale (invito a partecipare alle riunioni), per quanto riguarda l'Assemblea razionalizzazione dell'agenda, evitare la duplicazione dei temi e miglioramento Presidenza.
3) relativamente ai mezzi finanziari → miglioramento delle procedure di bilancio e programmazione economica e regolarizzazione del pagamento dei contributi dovuti per stabilire la stabilità finanziaria.
Ricorso al consensus e una riforma dei principi ispiratori del budget con una logica che collega le diverse linee di bilancio con obiettivi da raggiungere, risultati attesi ecc..per garantire la certezza finanziaria tra mancati pagamenti e aumento delle spese nei primi duemila riduzione della quota Usa, ma pagamento assicurato.

4. La riforma impossibile → nel 1993 durante la 46esima sessione dell'Assemblea si creò un gruppo di lavoro che si sarebbe dovuto concentrare sulla revisione del funzionamento e della composizione del Consiglio di sicurezza, riferendo annualmente all'Assemblea. Il gruppo non ha ancora finito, nessun progresso, dibattito sterile sul meccanismo di voto al Consiglio, sull'allargamento del Consiglio (e dei membri permanenti o l'introduzione di dei quasi-permanenti) e sull'opportunità di introdurre dei meccanismi di revisione periodica del Consiglio. Più fruttuoso il dibattito sulla procedura e organizzazione dei lavori in Consiglio → trasparenza (meno riunioni informali private, incontri del Presidente del Consiglio coi media...), apertura (consultazioni regolari con una varietà di soggetti comprendenti: rappresentanti dei paesi che danno truppe nelle missioni di pace, dei paesi ove si svolgono missioni di pace,rappresentanti dei paesi non membri, rappresentanti delle organizzazioni internazionali, esperti indipendenti (formula Arria), rappresentanti di agenzie specializzate. Sistematica apertura delle riunioni ai membri neoeletti un mese prima della loro partecipazione formale), efficacia (organizzazione meno formale delle delibere, missioni per una percezione diretta dei problemi da affrontare sul terreno, wrap up sessions per valutare il lavoro svolto e programmare quello del mese successivo).
Tutto ciò ha apportato dei miglioramenti, ma niente della riforma necessaria ma impossibile. Comunque diversi gruppi ci lavorano ancora.
di Alice Lavinia Oppizzi
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