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L'irrisolta questione della c.d. ''pregiudiziale amministrativa''

Con la presente trattazione si cercherà di analizzare la tuttora irrisolta questione della c.d. “pregiudiziale amministrativa”.
La pregiudiziale amministrativa, nata con la sopravvenuta risarcibilità dell’interesse legittimo , afferisce alla possibilità del privato di ottenere il risarcimento del danno quando sia stata lesa una sua posizione soggettiva, a cui l’ordinamento riconosce la dignità di interesse legittimo, da un provvedimento amministrativo illegittimo.
In particolare, affermare la pregiudiziale amministrativa significa richiedere l’impugnazione e il conseguente annullamento dell’atto amministrativo illegittimo quale necessario antecedente logico-giuridico rispetto al risarcimento del danno. In altre parole, la pregiudiziale è una regola secondo la quale l’ammissibilità dell’azione risarcitoria presuppone la previa demolizione, in sede giurisdizionale, dell’atto amministrativo che ha causato il danno di cui si chiede la riparazione.
Ne consegue, evidentemente, che dalla necessarietà o meno della pregiudiziale amministrativa, dipendono le modalità con cui il privato, leso da provvedimento amministrativo illegittimo, può ottenere tutela.
Se si considera necessaria, il privato può ottenere tutela risarcitoria della propria posizione giuridica ingiustamente lesa unicamente impugnando il provvedimento illegittimo lesivo entro il termine decadenziale di sessanta giorni e coltivando con successo il relativo giudizio di annullamento; l’azione risarcitoria potrà essere esperita contestualmente o successivamente all’azione caducatoria, ma gli esiti della prima azione dipenderanno inesorabilmente dal vittorioso esperimento delle seconda.
In caso contrario, l’azione risarcitoria potrà essere esperita autonomamente entro il termine prescrizionale di cinque anni, non essendo necessario alcun presupposto giuridico al fine della sua ammissibilità; il suo esito dipenderà unicamente dalla verifica delle condizioni legislativamente previste per il suo accoglimento.
La questione della pregiudiziale, come verrà chiarito all’interno della presente trattazione, è stata ed è oggetto di un lungo dibattito, in giurisprudenza come in dottrina.
In giurisprudenza si sono progressivamente delineate due contrapposte posizioni: una, sostenuta dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione e definita dell’autonomia “pura” delle due azioni, di annullamento e risarcitoria, che considera non necessaria la pregiudiziale; l’altra, tradizionalmente sostenuta dal giudice amministrativo e per questo definita “tutta amministrativa”, che considera assolutamente necessaria la pregiudiziale al fine di giungere al risarcimento del danno.
Gli interpreti della dottrina si sono a loro volta schierati all’interno del dibattito concernente la pregiudiziale, abbracciando l’una o l’altra tesi; non sono inoltre mancati autori che hanno adottato una posizione mediana , cogliendo elementi da ambedue le parti.
Ad una prima apertura operata dalla Suprema Corte, con la pronuncia delle c.d. ordinanze “gemelle” le quali, in controtendenza rispetto ai propri precedenti, hanno affermato la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alle pretese risarcitorie conseguenti alla lesione di interessi legittimi, è seguita una serie di pronunce del giudice amministrativo, orientate ad abbracciare la tesi dell’autonomia delle due azioni ; il chè, se si concretizzasse, significherebbe un vero e proprio revirement dell’orientamento del G.A..
Il momento sembra dunque propizio ad un incontro delle posizioni dei due giudici, con conseguente superamento della questione della pregiudiziale. Ad ostare a tale ricomposizione permangono, comunque, numerosi elementi di carattere logico e sistematico, che troveranno ampio spazio all’interno della presente: con questa trattazione, infatti, si intende fornire una rappresentazione analitica delle posizioni di giurisprudenza e dottrina riguardanti la questione della pregiudiziale, mantenendo un approccio quanto più possibile neutrale.

La tesi è aggiornata all'Ad.Plen. n. 9 del 30 luglio 2007.

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5 I. INTRODUZIONE Con la presente trattazione si cercherà di analizzare la tuttora irrisolta questione della c.d. “pregiudiziale amministrativa”. La pregiudiziale amministrativa, nata con la sopravvenuta risarcibilità dell’interesse legittimo 1 , afferisce alla possibilità del privato di ottenere il risarcimento del danno quando sia stata lesa una sua posizione soggettiva, a cui l’ordinamento riconosce la dignità di interesse legittimo, da un provvedimento amministrativo illegittimo. In particolare, affermare la pregiudiziale amministrativa significa richiedere l’impugnazione e il conseguente annullamento dell’atto amministrativo illegittimo quale necessario antecedente logico- giuridico rispetto al risarcimento del danno. In altre parole, la pregiudiziale è una regola secondo la quale l’ammissibilità dell’azione risarcitoria presuppone la previa demolizione, in sede giurisdizionale, dell’atto amministrativo 2 che ha causato il danno di cui si chiede la riparazione. Ne consegue, evidentemente, che dalla necessarietà o meno della 1 Rectius: il problema non nasce con la svolta del 1999: esso, sia pure in un ambito limitato, si poneva anche quando la giurisprudenza non ammetteva in via generale la risarcibilità dei danni derivanti da lesione dell’interesse legittimo. Come verrà chiarito meglio successivamente, una questione di necessaria pregiudizialità si presentava ogniqualvolta il privato chiedesse al giudice ordinario il risarcimento del danno derivante dalla lesione di un proprio diritto soggettivo, ricostituitosi a seguito dell’annullamento giurisdizionale del provvedimento illegittimo che su di esso aveva prodotto i propri effetti limitativi o estintivi. In tali ipotesi, il risarcimento del danno veniva concesso a fronte di un diritto soggettivo – collegato ad un interesse legittimo oppositivo – che si assumeva essere stato dapprima degradato ad interesse legittimo dal provvedimento lesivo ed aver poi riacquistato la propria consistenza originaria grazie all’annullamento giurisdizionale del provvedimento stesso e alla rimozione retroattiva dei suoi effetti. La logica conseguenza era che la domanda di risarcimento poteva essere proposta davanti al giudice ordinario soltanto dopo che il provvedimento fonte del danno fosse stato definitivamente eliminato dal mondo giuridico, con sentenza passata in giudicato. Vedi S. D’Antonio, Teoria e prassi nella tutela risarcitoria dell’interesse legittimo, Ed. Scientifica, 2003, p. 34 ss.. 2 In questi termini si è espresso il Supremo Consesso amministrativo, in Cons. Stato, Ad. Plen., 30/7/2007, n. 9, in www.lexitalia.it.

Laurea liv.II (specialistica)

Facoltà: Giurisprudenza

Autore: Enrico Trenti Contatta »

Composta da 198 pagine.

 

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Disponibile in PDF, la consultazione è esclusivamente in formato digitale.