Contrattazione standard e tutela del consumatore

 4
Solo con una Risoluzione del Consiglio del 14 aprile 1975 
vengono per la prima volta indicate le priorità di un programma 
organico di intervento a tutela del consumatore. Gli obiettivi 
settoriali di tale intervento sono :  
a) la protezione della salute e della sicurezza ; 
b) la protezione degli interessi economici ; 
c) la consulenza, l’assistenza e il risarcimento dei danni ; 
d) l’informazione e l’educazione ; 
e) la consultazione e la rappresentanza . 
Passo ulteriore è l’inserimento nel Trattato dell’articolo 100 A, 
par.3, ad opera dell’Atto unico europeo con cui si è stabilito che la 
Commissione, nelle proposte “in materia di sanità, sicurezza, 
protezione dell’ambiente e protezione dei consumatori, si basa su un 
livello di protezione elevato”.
1
  
Con il successivo Trattato di Maastricht
2
 , a cui è dovuta la 
trasformazione della Comunità europea in Unione europea, alla 
protezione dei consumatori è stato dedicato un apposito titolo del 
Trattato CE, l’undicesimo, con il quale l’Unione ha inaugurato 
                                                 
1
 Art. aggiunto dall’art. 18 dell’Atto unico europeo entrato in vigore il 1° 
luglio 1987 con il quale è stato modificato ed integrato il trattato di Roma, in 
G.U. supp.ord. 29-12-1986, n°300  
2
 Il Trattato di Maastricht è stato firmato il 7-2-1992 ed è entrato in vigore il 
1° novembre 1993  
 5
ufficialmente la nuova politica di intervento, attribuendosi specifiche 
competenze in materia. Un primo richiamo è contenuto nell’art.3, 
lett. s), il quale individua come obiettivo dell’azione comunitaria 
“contribuire al rafforzamento della protezione dei consumatori” ; il 
successivo art.129 A designa la duplice strada da seguire per poter 
raggiungere l’obiettivo indicato di realizzare un livello elevato di 
protezione dei consumatori, riferendosi a :  
a) misure da adottare ex art. 100 A nell’ambito della 
realizzazione del mercato comune ; 
b) azioni specifiche di sostegno ed integrazione delle politiche 
condotte dai singoli Paesi membri al fine di tutelare la 
salute, interessi economici dei consumatori e di garantire 
loro un’informazione adeguata. 
Lo stesso articolo lascia comunque liberi gli Stati membri di 
mantenere o adottare misure di tutela più rigorose, alla sola 
condizione che siano compatibili con il Trattato. 
Il cammino verso l’individuazione di una vera e propria 
politica a favore dei consumatori è stato doppiato da quello, non 
meno rilevante, verso una effettiva integrazione di tale disciplina con 
 6
le altre politiche comunitarie.
3
 Questa importante scelta di campo, 
sollecitando un coordinamento all’interno delle varie azioni degli 
organismi comunitari ed, in particolare, la valorizzazione delle altre 
politiche comunitarie dal punto di vista degli interessi dei 
consumatori, dovrebbe garantire un più rapido raggiungimento degli 
obiettivi prefissati ed eliminare il pericolo di contrasti all’interno 
dell’azione comunitaria complessivamente considerata. 
Particolarmente interessate a quest’opera di integrazione sono la 
politica comunitaria della concorrenza, quella dell’ambiente, quella 
dei trasporti e quella attuata in materia sociale e di coesione. 
Ma la programmazione nel settore della politica di tutela degli 
interessi dei consumatori è stata organicamente attuata soltanto con 
la comunicazione della Commissione del 28 marzo 1990 con cui si è 
approvato il primo piano generale di azione triennale, relativo al 
periodo 1990-1992
4
. Il piano, contenente ventotto provvedimenti da 
attuare nell’arco temporale di riferimento, ha percorso nella sostanza 
le medesime linee guida della nota Risoluzione del 1975 con cui 
erano già stati fissati gli obiettivi della protezione della salute e 
sicurezza dei consumatori e la loro tutela giurisdizionale . Le 
                                                 
3
 ALPA-CHINE’, Consumatore (protezione del) nel diritto civile, in Dig. 
Disc.priv.sez.civ., Vol.XV, appendice, Torino ,1997, p.541 
4
 Boll.CEE 3-90, 1-1-1993. 
 7
aspettative create dal piano di azione triennale non sono state tradite 
ed il bilancio, sul piano della produzione normativa, può considerarsi 
certamente positivo, sia per il numero di direttive approvate che per 
quello di proposte di direttiva varate dal Consiglio. 
E’ opportuno far notare come il Consiglio abbia preferito 
operare nel delicato campo della tutela del consumatore  utilizzando 
lo strumento normativo della direttiva piuttosto che 
 il regolamento. La direttiva è quell’atto che vincola gli Stati membri 
nel raggiungimento del fine , ma li lascia liberi nella determinazione 
dei mezzi per conseguirlo : essa , meglio del regolamento, si adatta 
alle esigenze del legislatore comunitario che vuole  realizzare un 
livello di tutela adeguato, preoccupandosi di evitare conflitti con le 
legislazioni di quei Paesi membri che già possiedono una ,seppur 
limitata, disciplina di tutela del consumatore.
5
  La dottrina più attenta 
ha definito tale graduale armonizzazione della consumer policy una 
“soft law”, ossia una normazione che   proprio perché si serve   dello  
                                                 
5
 In particolare il modello francese delineato dalla Loi sur la protction et 
l’information du consommateur del 1978 e quello tedesco rappresentato 
dall’AGBG (Gesetz zur Regelung des Rechts der Allgemeinen 
Geschaftsbedingungen)del 1976 
 8
strumento della direttiva ha un vincolatività limitata.
6
   
Il secondo piano generale di azione triennale della 
Commissione
7
, relativo al triennio 1993-1995 ed intitolato al mercato 
unico al servizio dei consumatori, si è collocato nella prospettiva di 
attuazione del Trattato di Maastricht, articolandosi nei due 
orientamenti fondamentali del consolidamento del corpus normativo 
comunitario e dell’individuazione di priorità selettive al fine di 
migliorare il livello esistente di tutela dei consumatori,  rendendoli 
maggiormente coscienti dei loro diritti.  
Questo secondo aspetto è particolarmente importante in quanto 
manifesta l’intenzione del governo comunitario di spostare 
l’attenzione dal piano del mero intervento normativo e del 
riconoscimento astratto dei diritti, a quello dell’attuazione concreta 
che di esso facciano gli Stati membri dell’Unione.  
Il pericolo che si vuole scongiurare, anche alla luce 
dell’esperienza maturatasi in relazione al primo piano di azione 
triennale, è che si crei una frattura tra diritto scritto e diritto 
                                                 
6
 S.WEATHERILL, EC Consumer Law and Policy (Longman Publishing, 1997) 
Capitoli 5 e 7 ; del medesimo autore, The Role of the Informed Consumer 
European Community Law and Policy, 1994, Consumer Law Journal 49 ; per i 
caratteri costituzionali di una “soft law” vedere l’art. 189 del Trattato della 
Comunità Europea. 
7
 Doc. COM (93) 378, del 26-7-1993. Il secondo piano di azione triennale è 
pubblicato anche in RCDP, 1994,149 ss. 
 9
effettivo, e cioè che i consumatori risultino sul piano 
dell’ordinamento comunitario destinatari di numerosi diritti e facoltà, 
senza che il singolo Stato membro li metta in condizione di poterli 
esercitare in concreto.
8
  
Sarà in tal senso necessario un controllo permanente e oculato, 
sia degli organi comunitari, sia dei consumatori stessi e dei loro enti 
esponenziali, sulla corretta e spedita attuazione delle fonti 
comunitarie negli ordinamenti nazionali nonché la ricerca di una vera 
e propria partnership tra autorità nazionali  e sovranazionali. 
Tra le priorità individuate dal piano si segnalano 
l’informazione dei consumatori, il miglioramento ed ampliamento 
delle modalità di concertazione, l’accesso alla giustizia e la 
composizione delle controversie, l’adeguamento dei servizi finanziari 
alle esigenze dei consumatori. 
Il secondo piano di azione, inoltre, si caratterizza per 
l’attenzione riposta dalla Commissione al tema dei rapporti tra 
politica dei consumatori ed altre politiche comunitarie.  
                                                 
8
 ALPA-CHINE’, Consumatore (protezione del) nel diritto civile, in 
Dig.disc.priv.sez.civ.,Vol.XV,appendice,Torino,1997, p.542 
 10
Nell’ottica di realizzare l’obiettivo manifesto di “porre 
effettivamente il mercato interno al servizio dei consumatori 
europei” il piano si allinea alla Risoluzione del Consiglio del 15-12-
1986
9
 e sollecita una maggiore integrazione tra le azioni comunitarie 
in materia sociale e di coesione e quelle ispirate dal principio della 
protezione del consumatore
10
. 
La strada indicata dalla Commissione è comunque nel senso 
della valorizzazione delle altre politiche comunitarie, in particolare 
quelle che già da sole garantiscono un miglioramento della posizione 
dei consumatori nel grande mercato: si pensi alla politica della 
concorrenza, la quale favorisce una corretta allocazione dei fattori 
della produzione a tutto vantaggio dei destinatari finali dei beni e dei 
servizi offerti dalle imprese. 
Nell’ambito dell’attuazione delle direttive prioritarie fissate 
dal secondo piano di azione triennale la Commissione ha predisposto 
due “Libri verdi”, l’uno relativo alle garanzie dei beni di consumo ed 
                                                 
9
 G.U.C.E.7-1-1987, n. C 3/1 
10
 La Commissione, nella introduzione al piano sottolinea come la politica di 
protezione dei consumatori arreca benefici non indifferenti anche in altri 
settori dell’azione comunitaria: “la politica dei consumatori, contribuendo in 
modo significativo al successo del funzionamento del mercato interno e grazie 
all’importanza che attribuisce alla garanzia di un’ampia scelta di beni e 
servizi, migliora il potenziale economico e le prospettive occupazionali della 
Comunità. Una maggiore attenzione alle attese e alle disponibilità dei 
consumatori in materia di beni  e servizi, consentirà di migliorare la 
competitività dei produttori della Comunità, che si verranno conseguentemente 
a trovare in una posizione più vantaggiosa sui mercati esterni”.   
 11
ai servizi postvendita
11
, l’altro all’accesso dei consumatori alla 
giustizia e la risoluzione delle controversie in materia di consumo 
nell’ambito del mercato unico
12
. 
                                                 
11
 Doc.COM (93) 509. Il Libro verde è stato predisposto al fine di incoraggiare 
i consumatori a fruire delle possibilità offerte dal mercato unico, nella 
consapevolezza che gli acquisti transfrontalieri potranno evolversi soltanto 
qualora i consumatori abbiano raggiunto la sicurezza di poter beneficiare delle 
medesime condizioni di garanzia e di assistenza postvendita anche al di fuori 
del luogo ove si trova la sede del fornitore del bene. 
12
 Doc.COM.(93) 576. Il Libro verde sull’accesso dei consumatori alla giustizia 
è riprodotto in Documenti giust.,1994,533 ss. Con tale Libro verde la 
Commissione non si limita a fornire una prospettiva aggiornata delle diverse 
strade percorse dai vari Stati dell’Unione per favorire l’accesso alla giustizia 
dei consumatori, ma individua, pur sempre nel rispetto del principio di 
sussidiarietà di cui all’art.3 B del Trattato, le linee guida dell’intervento 
comunitario in tale materia. Il Libro, nell’auspicare un sempre maggiore 
coordinamento tra politica della concorrenza e politica dei consumi (entrambe 
funzionali alla creazione di un sistema economico fondato su  un libero 
mercato), pone le basi di una tutela collettiva dei consumatori che, superando 
le divisioni territoriali, possa essere fatta valere davanti all’autorità 
giurisdizionale di qualsiasi Stato membro. Tale azione, esperibile dagli enti 
esponenziali degli interessi dei consumatori, assumerebbe i caratteri 
dell’inibitoria e troverebbe applicazione ogni qualvolta venisse attuata una 
pratica lesiva dell’interesse collettivo dei consumatori al rispetto delle regole 
di correttezza e lealtà commerciale.  
 12
2.  Le definizioni legislative di consumatore. 
 
L’attesa opera di codificazione del termine “consumatore” ha 
negli ultimi anni subito una accelerazione improvvisa in quanto il 
legislatore comunitario ha inaugurato la prassi di adottare, nei testi 
delle più importanti direttive e proposte adottate  in materia di 
consumer protection, definizioni di consumatore, per così dire, 
“relazionali” : prive, cioè, del carattere della generalità e meramente 
strumentali all’intervento normativo a cui accedono
13
. Tali 
definizioni comunitarie si sono quasi sempre integralmente trasferite 
all’interno degli ordinamenti degli Stati membri in forza dei 
provvedimenti legislativi di attuazione. 
Pur difettando del carattere della generalità, le definizioni 
legislative di consumatore assumono notevole importanza sistematica 
perché permettono di isolare una serie di caratteri che contribuiscono 
a disegnare l’ambito soggettivo di tutela del consumerism di fonte 
comunitaria e perciò favoriscono la costruzione, anche nell’ottica 
                                                 
13
 ALPA, “Consumatore (protezione del) nel diritto civile”, in Dig. sez. civ., 
III,Torino,1988,545 ; ALPA-BESSONE, Il consumatore e l’Europa, Padova, 
1980, 3 ss. Sull’opportunità di una definizione generale di consumatore cfr. 
ALPA, Proposte di modifica del Trattato CEE in tema di tutela del 
consumatore,  in Contratto e Impresa Europa, 1996, 372 ss. 
 13
delle future prospettive di tutela, della moderna figura del 
consumatore. Appare utile esaminarle brevemente. 
La direttiva CEE 85/577 
14
 , concernente le vendite compiute 
fuori dai locali commerciali, attuata nel nostro ordinamento con 
d.lgs. 15-1-1992, n. 50, contiene una definizione espressa di 
consumatore, tale viene definita “la persona fisica che per le 
transazioni comprese nella presente direttiva, agisce per un uso che 
può considerarsi estraneo alla propria attività professionale”. La 
definizione rimane nella sostanza immutata nell’art. 2 del decreto di 
attuazione. 
Nella direttiva CEE 87/102
15
, relativa al ravvicinamento delle 
disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in materia di 
credito al consumo, il consumatore è descritto come “la persona 
fisica che, per le transazioni disciplinate dalla presente  direttiva, 
agisce  per scopi  che possono  considerarsi estranei alla sua attività 
professionale”. L’art. 121 del d.lgs. 1° settembre 1993, n.385, con 
cui è stata data esecuzione alla direttiva, fornisce del consumatore 
una definizione analoga a quella contenuta in quest’ultima.  
                                                 
14
 G.U.C.E. 31-12 1985, n. L 371/31. 
15
 G.U.C.E. 12-2-1987, n. L 42 
 14
Altra definizione espressa si trova nella direttiva CEE n. 
90/314
16
 concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti “tutto 
compreso”. Qui consumatore è “la persona che acquista o si impegna 
ad acquistare servizi tutto compreso o qualsiasi persona per conto 
della quale il contraente principale si impegna ad acquistare servizi 
tutto compreso o qualsiasi persona cui il contraente principale o uno 
degli altri beneficiari cede servizi tutto compreso”. La definizione, 
riprodotta con qualche modifica nel decreto di attuazione
17
, 
comprende sia il contraente principale, sia il terzo beneficiario ed il 
cessionario. 
La direttiva CEE n.93/13
18
, concernente le clausole abusive nei 
contratti stipulati con i consumatori, contiene all’art. 2  la seguente  
definizione  di consumatore :  “qualsiasi 
 persona fisica che nei contratti oggetto della presente direttiva, 
agisce per fini che non rientrano nel quadro della sua attività 
professionale”. La definizione viene trasfusa senza modifiche nel 
                                                 
16
 G.U.C.E. 23-6-1990, n. L 158/59 
17
 Trattasi del d.lgs. 17-3-1995, n.111, il cui art.5 contiene la seguente 
definizione di consumatore : “l’acquirente, il cessionario di un pacchetto 
turistico o qualunque persona anche da nominare, purché soddisfi a tutte le 
condizioni richieste per la fruizione del servizio, per conto della quale il 
contraente principale si impegna ad acquistare senza remunerazione un 
pacchetto turistico”.  
18
 G.U.C.E. 21-4-1993, n. L 95/29 
 15
testo dell’art. 1469 bis, 2° co.,c.c., introdotto dalla legge 6-2-1996, n. 
52 (legge comunitaria 1994). 
Nonostante le differenze terminologiche, si ascrive di pieno 
diritto tra i provvedimenti comunitari a protezione del consumatore 
anche la direttiva CEE n. 94/47
19
  concernente la tutela 
dell’acquirente per taluni aspetti dei contratti relativi all’acquisizione 
di un diritto di godimento a tempo parziale di beni immobili (c.d. 
multiproprietà). La direttiva formalmente sostituisce il consumatore 
con l’acquirente, fornendo,  però,  di 
 quest’ultimo una definizione che ricalca quelle contenute nei 
provvedimenti normativi diretti a disciplinare i rapporti di consumo : 
acquirente è “la persona fisica a cui, nelle transazioni contemplate 
dalla presente direttiva, per scopi che si possono considerare estranei  
alla sua attività professionale, viene trasferito il diritto oggetto del 
contratto , o a favore della  quale è costituito il diritto oggetto del 
contratto”. 
Da ultima la direttiva CE  97/7  sui contratti negoziati a 
distanza , al cui art. 2 è contenuta una definizione di consumatore 
non diversa da quelle finora esaminate. 
                                                 
19
 G.U.C.E. 29-1-1994, n. L 280/83 
 16
Le fonti sopra citate, pur nella diversità dei settori di 
intervento, permettono di isolare quei caratteri fondamentali che 
connotano un’ipotetica figura generale di consumatore. attraverso 
una proficua opera di trasversalismo interpretativo
20
 si giunge alla 
conclusione che consumatore è : 
a) una persona fisica ; 
b) che agisce perseguendo scopi di tipo extraimprenditoriale   
ed extraprofessionale ; 
c) che svolge, quindi, un’attività diretta al soddisfacimento di 
esigenze personali, proprie o del proprio nucleo familiare. 
                                                 
20
 ALPA-CHINE’, Consumatore (protezione del) nel diritto civile, 
Dig.disc.priv.sez.civ., Vol.XV, appendice, Torino, 1997, p.544 
 17
 
3.  La creazione di uno “status” di consumatore. 
 
Il principio della tutela del consumatore pone all’interprete il 
problema della rilevanza giuridica della qualità economica di un 
soggetto, in quanto compia un atto o sia parte di un rapporto 
giuridico.  
Tale qualità attribuisce alla persona fisica una posizione 
giuridica peculiare che si atteggia ad immancabile presupposto per 
l’applicazione di un complesso impianto normativo. In questa 
posizione giuridica costruita intorno all’intervento comunitario la 
dottrina più moderna ha intravisto i caratteri dello “status”, per cui, 
in modo apparentemente anacronistico, si parla sempre più spesso di 
uno status di consumatore contrapposto ad uno status di 
imprenditore
21
. 
                                                 
21
 ALPA, voce “Consumatore (tutela del) : III”, in Enc. giur. it., VIII, Roma, 
1988 ; ZENO ZENCOVICH, Il diritto europeo dei contratti (verso la 
distinzione fra “contratti commerciali” e “contratti dei consumatori”), in 
Giur. It., 1993,IV,57 ss. ; cfr. anche FRIEDMANN, Some reflections on status 
and freedom, in Aa.Vv., Concepts of jurisprudence. Essay in honour of Roscoe 
Pound, 1962, 222