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PROPOSICIÓN DE TESIS
Asumiendo que resulta vano pretender encontrar alguna metodología que asigne
exactamente los derechos de propiedad sobre bienes de uso colectivo en función de la
utilidad de cada uno de los actores, se desprende lógicamente que habrá que trabajar
partiendo de una asignación inicial inexacta. Por lo tanto, a partir de una asignación
inexacta, la única manera de lograr resultados eficientes es promoviendo un intercambio
de derechos de propiedad. Este intercambio será más o menos fluido en la medida en
que haya menores o mayores costos de transacción. Así, el resultado será más eficiente
cuando los costos de transacción sean menores. Para reducir esos costos de transacción,
la propuesta consistirá en utilizar algún mecanismo de subasta, entendidas en el sentido
amplio que les otorga la teoría de subastas, teoría que revisaremos in extenso.
OBJETIVOS E HIPÓTESIS
Por todo lo dicho, y formalizando, los objetivos de la investigación se despliegan en
varios pasos. El primero es explicar el problema existente para lograr consenso en las
decisiones sobre bienes de uso colectivo, a la luz de los conceptos teóricos de Ronald
Coase. Luego, una vez explicado el fenómeno, estar en condiciones de encontrar una
metodología que permita la asignación eficiente de derechos de propiedad, y de esta
manera, promover el desarrollo de los bienes de uso colectivo adecuadamente.
La hipótesis de trabajo es la conveniencia de la reducción de los costos de transacción
para que los derechos de propiedad iniciales no distorsionen la asignación de recursos, y
que esto sería posible mediante un mecanismo de subasta de esos derechos de
propiedad.
Para alcanzar los objetivos y verificar la hipótesis de investigación, es necesario revisar
la literatura sobre derechos de propiedad y costos de transacción de Ronald Coase, y
luego la de teoría de subastas. Como ilustración se aplica el tratamiento teórico a un
caso: el del transporte de energía eléctrica.
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SUPUESTOS
En este trabajo no se aborda el problema de la regla de votación y el porcentaje
necesario para alcanzar una decisión positiva, ya que esa tarea ha sido realizada en un
trabajo previo (Nicchi, 2001).
Por otra parte, el interés teórico del trabajo se centra en los bienes de uso colectivo y la
dificultad para tomar decisiones sobre ellos, con lo que el caso del transporte de energía
eléctrica en Argentina es ni más ni menos que eso: un caso. En este sentido, las reglas
de juego y las situaciones analizadas se concentran sobre el modelo desregulado de la
década del 90´. En la actualidad hay algunos intentos de intervención estatal para
modificar no sólo las reglas de juego sino también el tipo de inversiones, donde también
habría aportes estatales y algún tipo de pago compulsivo para las empresas privadas.
Todo esto es importante en el análisis histórico, pero no aporta elementos para el
problema teórico sobre los bienes de uso colectivo, más allá de mostrar que cualquier
lógica de inacción colectiva se rompe ante la intervención del soberano. Nuestro
problema es cómo aunar voluntades entre los participantes de un bien de uso colectivo,
y por este motivo excluimos el análisis de estos últimos acontecimientos sobre nuestro
caso. Sería trivial desde el punto de vista teórico proponerlos como solución. Es
evidente que la intervención estatal rompe la indecisión sobre bienes de uso colectivo,
pero nuestro objetivo es explorar mecanismos de consenso como los requeridos en
bienes que son de uso colectivo, pero de naturaleza privada, como en clubes,
consorcios, etc.
MAPA DEL TRABAJO
El trabajo se divide en seis capítulos.
En el Capítulo I "La presentación..." se expone en detalle el caso de la transmisión
eléctrica en Argentina.
A continuación, en el Capítulo II "La revisión..." se explora la literatura que vertebra el
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marco teórico de la explicación del problema, i.e. el trabajo completo de Ronald Coase.
A lo largo de todo el capítulo se explican los conceptos exhaustivamente, haciendo
referencia a los textos originales, mientras que en el Anexo I se presentan textualmente
dichos textos, como nota al final del documento. De esta manera se logra un capítulo
completo, autocontenido y fluido en castellano, a la vez que se permite recurrir a las
palabras originales y abrevar en el texto inglés al final del trabajo.
Luego, en el Capítulo III "La interpretación..." se muestra cómo es que el problema
puede ser explicado en términos de costos de transacción de acuerdo al marco teórico
propuesto y cómo se hace evidente la necesidad de operar sobre estos costos para que
sean reducidos.
Ya dentro de la propuesta de solución, se comienza con el Capítulo IV "La exploración
..." donde se recorre la literatura existente sobre subastas para contar con esta
herramienta a la hora de diseñar un mecanismo para nuestro problema.
Seguidamente en el Capítulo V "Las aplicaciones…" se abreva en la infinidad de casos
en los que han sido aplicadas las subastas para solucionar situaciones semejantes.
Finalmente, en el Capítulo VI "La propuesta..." se plantea un diseño con algunas
variantes para proponerlo como solución al caso de la transmisión eléctrica.
Las Conclusiones cierran el trabajo.
Resulta maravilloso recorrer tanto la obra de Coase sobre los costos de transacción
como la extensa literatura sobre subastas, e ir descubriendo, paso a paso, como
armonizan perfectamente con el problema de los bienes de uso colectivo, brindando una
explicación y una solución a medida. Se trata de lo que para Jean Guitton (1951) es el
trabajo intelectual: utilizar las ideas para dar sentido a la realidad.
―En verdad, lo único que merecería detener la atención es el hecho iluminado
por una idea, es la idea encarnada en un hecho. Todo el espíritu de las ciencias
está ahí.‖ (Guitton, 1951: 47)
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I. LA PRESENTACIÓN DEL CASO DE LA TRANSMISIÓN ELÉCTRICA Y
SUS ARREGLOS INSTITUCIONALES
“Why is there only one monopolies commission?”
(Anónimo)
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LA PRESENTACIÓN del caso del transporte de energía eléctrica desde los primeros
pasos nos permitirá ilustrar la problemática de los bienes de uso colectivo y sus
dificultades en cuanto a una provisión eficiente, evitando hablar in abstracto. Para ello
presentamos el caso en cuestión, junto con sus arreglos institucionales.
Por ―arreglos institucionales‖ entendemos a las instituciones de acuerdo a la visión de
North (1990), i.e. a las reglas de juego que constriñen las acciones de los actores.
“Institutions are the rules of the game in a society or, more formally, are the
humanly devised constraints that shape human interaction. In consequence they
structure incentives in human exchange, whether political, social, or economic.”
(North, 1990: 3)
Por este motivo, en este capítulo no sólo se describen los organismos que juegan un
papel relevante en la situación que nos interesa, sino también las reglas mismas que se
han encontrado vigentes durante los últimos lustros en Argentina.
Para todo ello, en la Sección 1 realizamos una breve introducción al caso. Luego, los
organismos a presentar son la Secretaría de Energía (Sección 2), la Compañía
Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico S.A. (CAMMESA) (Sección 3) y el
Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) (Sección 4). Luego se describen las
situaciones y el significado de lo que sucede cuando se producen saturaciones en la
infraestructura de transporte eléctrico (Sección 5), y las reglas que se utilizan para tomar
decisiones sobre la construcción de nuevas instalaciones (Secciones 6 a 11). En la
Sección 12 se realiza un racconto de la transición del sistema eléctrico en Argentina
durante los últimos lustros.
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I.1. BREVE INTRODUCCIÓN AL CASO ELÉCTRICO ARGENTINO
En Argentina, junto con la privatización de los servicios eléctricos, se ha procedido a lo
que se ha dado en llamar una desintegración vertical del sector. Esto significa que las
antiguas empresas, que eran integradas, han sido desmembradas en tres segmentos bien
diferenciados: la generación, el transporte y la distribución de energía eléctrica. Esta
desintegración fue realizada con el argumento de evitar subsidios cruzados entre cada
uno de los segmentos, ya que esto podía llevar a competencia desleal.
El sector de generación está constituido por todas las centrales generadoras existentes,
las cuales pertenecen a distintos propietarios, lo que deviene en un mercado de
competencia cuasi perfecta.
La distribución se ocupa de llevar la energía hasta la puerta de cada uno de los usuarios,
dentro de una ciudad o zona rural. En este caso se trata de monopolios regionales, al
menos en lo que hace al ―servicio de cables‖, i.e. al servicio estrictamente técnico o
material del suministro de energía, ya que la comercialización de la energía podría
abrirse a la competencia sin mayores inconvenientes.
El transporte es un sector monopólico, cumpliendo la función de trasladar la energía
desde los distantes lugares del país en donde se encuentran los recursos energéticos
hasta los grandes centros de consumo. Para facilitar la competencia en la generación,
existe un criterio de open access sobre las líneas de transporte, de manera que nadie
pueda erigirse en propietario del transporte, tratando de impedir el ingreso de un
generador más competitivo. Siempre y cuando el ingresante esté dispuesto a pagar las
tarifas, tiene derecho a ingresar al sistema, con lo que no se ha reconocido ningún
derecho o privilegio a los participantes prexistentes. La infraestructura previa al proceso
de privatización ha sido considerada un capital hundido, y, por lo tanto, la tarifa de
transporte no ha incluido costos de capital. Sin embargo, de construirse nuevas líneas,
las mismas deberán ser solventadas mediante un ―peaje‖ que esta vez sí incluye los
costos de capital. Dicho peaje es de pago obligatorio para todos los que utilicen la nueva
línea, a efectos de evitar la existencia de free riders; si así no fuese, muchos fingirían no
estar interesados en la construcción de una nueva línea, con la intención de no compartir
el gravamen de los costos, y luego utilizar la línea de manera ventajista. Como es
imposible la utilización de un camino alternativo —dado que no existe la manera de
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direccionar el flujo de energía por una línea en lugar de otra— el peaje se transforma en
un pago obligatorio para todos los actores de la región involucrada. Sobre la
problemática originada en estas ampliaciones es que versa el presente caso.
La situación de monopolio natural, y la magnitud de las inversiones necesarias para
nuevas obras de infraestructura, ha provocado que, en Argentina, la decisión de ampliar
el sistema se deje en manos de los propios actores interesados —que una vez realizada
la obra serán los que deberán pagar el peaje correspondiente— de manera de evitar
comportamientos abusivos por parte de la empresa monopólica que gestiona las
instalaciones prexistentes. La importancia del tema se percibe a partir de los altos costos
en juego. Por ejemplo, la cuarta línea entre la zona del Comahue y la del Gran Buenos
Aires —habilitada después de largos cabildeos— implicó costos de más de 200 millones
de dólares. Dado que estos costos han sido aprobados —y son solventados mediante el
pago de un peaje— básicamente por los generadores de la zona del Comahue, resulta
fácil descubrir el motivo de las controversias originadas por la obra mencionada.
En general, la diversidad de actores con intereses en muchos casos contrapuestos, pero
de un número tan pequeño que se encuentran lejos de constituir un mercado de
competencia perfecta, deviene en conflictos que podrían retrasar la concreción de obras
que desde una perspectiva global —que considere los costos y beneficios tanto de los
generadores como de los usuarios— aparecerían como francamente convenientes.
Los actores de mayor preponderancia en la instancia de la decisión son los agentes del
mercado eléctrico. Estos actores tienen un poder de voto de acuerdo al uso eléctrico de
la red. La Secretaría de Energía es un actor externo, que modifica las reglas. El Ente
Nacional Regulador de la Electricidad sólo se encuentra a cargo de fiscalizar, en una
audiencia pública, la votación de los actores que pagarán peaje, así como oír la voz de
los actores que no tienen voto y defender los intereses de los usuarios. El Consejo
Federal de la Energía Eléctrica (CFEE), con representantes de todas las provincias,
maneja fondos provenientes de una contribución sobre cada unidad de energía
negociada en el mercado; con dicho monto debe subsidiar tarifas en áreas aisladas y
promover el desarrollo del sistema eléctrico en el interior.
Las controversias surgen de la dificultad para asignar derechos de voto (y por ende
obligación de pago) de manera exacta. El método que se ha venido utilizando garantiza
objetividad, pero resigna correspondencia con los beneficios económicos, con lo que
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aparece la necesidad de negociar derechos. Como las transacciones son costosas (en
términos de costos de transacción, i.e. dificultad para realizar intercambios), las obras
no se deciden.
Existen opiniones sobre el hecho que la infraestructura de transporte de energía eléctrica
se ha desarrollado de manera insuficiente durante la década de los 90´. Se trataría de un
cuello de botella o bottleneck. Mientras la demanda de energía eléctrica creció alrededor
de un 50% en la última década, la infraestructura de transporte se amplió sólo en un
10%.
Por otra parte, existe un trabajo (Chisari et al., 1998) en donde se propone un enfoque
desde la economía política. En dicho trabajo se cuestiona, principalmente, la asignación
de pagos a cada actor sobre la base del criterio eléctrico de las ―áreas de influencia‖. Se
propone un criterio de asignación de pagos en función de los beneficios económicos
para cada actor, con resultados no unívocos (Chisari et al., 1998: 66).
También un trabajo de Reta y Vargas (2000) se aboca a una metodología de pagos en
función del beneficio económico. Según los autores, uno de los aspectos más
cuestionados, y generalmente identificado como responsable de la subinversión en
infraestructura de transporte eléctrico, ha sido la inexactitud en la asignación de
beneficiarios de las obras. Una de las consecuencias negativas –entre tantas—
provocadas por este mecanismo es que los usuarios denominados ―cautivos‖ no
participan en las decisiones (Chisari et al., 2000: 19). Además, en el mecanismo de
asignación de beneficiarios (vid. infra Sección I.7) se toma como referencia a los puntos
de ingreso al Gran Buenos Aires, con lo que los actores ubicados en esa zona no opinan
(ni pagan) las obras en discusión, aun cuando nuevas obras podrían provocar bajas de
precios para ellos mismos (Chisari et al., 2000: 29). Existen también otras distorsiones
provocadas por un fondo que se acumula en los corredores saturados, y también por el
comportamiento estratégico de algunos generadores, que pretenden desalentar la entrada
de futuros competidores mediante un escenario de insuficiencia en la infraestructura de
transporte actual (Chisari et al., 2000; 20).
En definitiva, más allá de algunos esbozos, la línea de trabajo se ha desarrollado
alrededor de la dificultad en encontrar correspondencia entre los derechos de propiedad
y los beneficios económicos de las ampliaciones. No quedan dudas que de lograrse una
metodología que revelase una correspondencia exacta, el problema estaría solucionado.
19
Sin embargo, durante más de una década se ha estado reflexionando alrededor de este
concepto sin que se encuentre una solución aceptable. Tal vez sea hora de cambiar de
enfoque.
Así, si asumimos la dificultad para encontrar una metodología que asigne derechos de
propiedad con una correspondencia exacta con los beneficios económicos, el momento
se vuelve propicio para tomar en consideración los costos de transacción. Éste será uno
de los ejes del trabajo. Pero sigamos avanzando de manera ordenada, presentando un
resumen de los temas más importantes de la tesis.
I.2. SECRETARÍA DE ENERGÍA
La Secretaría de Energía ha permanecido durante toda la década del 90´ dentro de la
órbita del Ministerio de Economía, aunque en la actualidad pertenece al nuevo
Ministerio de Planificación Federal. En algunos períodos, la Secretaría ha anexado
algunas otras funciones, como el transporte de pasajeros o los puertos, pero sólo de
manera circunstancial.
Dentro de las funciones que le competen, se encuentra, de manera genérica, la toma de
decisiones políticas para el sector energético. En una estricta lógica weberiana, la
Secretaría de Energía toma las decisiones políticas, mientras que CAMMESA (vid.
infra) realiza las operaciones burocráticas.
I.3. CAMMESA
Esta sociedad fue creada por el Decreto 1192/92 con el fin de realizar las siguientes
funciones de propósito público:
ξ Ejecutar el despacho económico para aportar economía y racionalidad a la
administración del recurso energético.
ξ Coordinar la operación centralizada del Sistema Interconectado Nacional para
garantizar seguridad y calidad.
ξ Administrar el Mercado Eléctrico Mayorista asegurando transparencia por medio de
la participación de todos los agentes involucrados y el respeto a las
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reglamentaciones respectivas.
Está compuesta en partes iguales por el Estado Nacional y cuatro asociaciones civiles
que nuclean respectivamente a los generadores (AGEERA), transportistas (ATEERA),
distribuidores (ADEERA), y a los grandes usuarios (AGUEERA). Se trata de una
empresa de gestión privada sin fines de lucro, pero con propósito público, en donde el
Estado se reserva el derecho de veto. La empresa se financia a través de la contribución
que la regulación impone a los usuarios del Mercado Eléctrico Mayorista.
I.4. ENRE
La ley 24.065 constituye el Marco Regulatorio Eléctrico, y crea, en el Art. 54, en el
ámbito de la Secretaría de Energía, al Ente Nacional Regulador de la Electricidad
(ENRE) con el fin de controlar que la actividad del sector eléctrico se ajuste a los
objetivos que la ley fija. En este contexto, su papel es doble, debiendo encargarse de la
regulación y el control del sector. Para la actual estructura, la regulación significa velar
para que los mercados imperfectos se comporten como mercados de competencia. En
cuanto al control, se trata de una obligación del Ente la de verificar el cumplimiento de
las concesiones y normas establecidas. En esta línea, el Ente detenta poder de policía, lo
cual le permite hacer cumplir la ley. Se pueden enumerar como atribuciones del Ente a
las siguientes:
ξ establecer las reglas generales y particulares de los servicios,
ξ resolver los conflictos entre los participantes del sistema eléctrico,
ξ vigilar, fiscalizar y controlar la adecuada prestación de los servicios pudiendo
imponer las sanciones que prevé la ley,
ξ fijar las tarifas y controlar su correcta aplicación,
ξ promover la instalación de particulares en la industria eléctrica y prevenir las
conductas de abuso de una posición dominante en el mercado,
ξ conceder autorizaciones vinculadas al establecimiento de particulares en el negocio
eléctrico,
ξ vigilar el desempeño del sistema a fin de resguardar su desarrollo armónico,
acudiendo con las medidas que lo faculta la ley para restablecer los equilibrios
21
necesarios.
El Ente goza de autarquía y tiene plena capacidad jurídica para actuar en los ámbitos del
derecho público y privado. Los recursos con que cuenta se constituyen a través de una
tasa anual impuesta a productores, transportistas y distribuidores, en proporción a su
participación en los ingresos brutos por la operación del año anterior.
La jurisdicción del Ente es nacional, y se concentra sobre los servicios que en su
momento dependieron del Estado Nacional. Las provincias tienen sus propios
organismos. Sin embargo, el sistema de transporte de energía eléctrica que nos atañe es
de jurisdicción nacional.
Finalmente, cabe aclarar que es la Secretaría de Energía la que toma las resoluciones
que regulan al sector. Por ello, el papel del Ente, en verdad, se reduce, en la práctica,
básicamente sólo al control.
Dado que el tema que nos ocupa se centra en las ampliaciones de transporte,
seguidamente nos concentraremos sobre algunos aspectos importantes relacionados con
ellas.
I.5. EL JUEGO DEL TRANSPORTE
Veamos un ejemplo geométricamente simplificado para comprender la dinámica del
transporte y sus efectos sobre los actores. Tomamos para ello el trabajo de FIEL
(AAVV, 1999: 505 y ss).
Consideremos dos nodos en donde tenemos generación y demanda en cada uno de ellos
y llamémoslos x y m (vid Figura 1).
Consideraremos, para simplificar, que sus demandas son totalmente inelásticas e iguales
a Dx y Dm respectivamente. La demanda total es Dx+Dm. Supongamos dos generadores
con sus respectivas curvas de oferta SS´ y T´T. Graficamos las funciones de manera
enfrentadas, de manera que el origen de la curva de oferta del generador en el nodo m
(T´T) se ubica en Dx+Dm. Es una manera sui generis de graficar, pero puede ser muy
útil, como veremos seguidamente. De esta manera, en el oeste del gráfico tenemos el
nodo x y desde allí se proyectan hacia el este del gráfico la curva de demanda Dx (que
es vertical, por ser considerada completamente inelástica) y la curva de oferta del
generador que está en el nodo x (que es la recta SS´). Pero lo novedoso de la manera de
22
graficar es que imaginamos al nodo m en la posición Dx+Dm. Por lo tanto, la curva de
demanda en el nodo m se proyecta desde el este del gráfico hacia el oeste del gráfico, y
se ubica (también verticalmente) en Dx. Además, el generador ubicado en el nodo m
proyecta su curva de oferta (T´T) desde Dx+Dm (en el este del gráfico) hacia el oeste
del gráfico.
T
S´
P
S
T´
0 Dx Dx+U´ Dx+Dm
Figura 1. Dos nodos con generación y demanda unidos por un sistema de transporte
Si, además, los nodos están conectados por una línea eléctrica que puede transportar la
energía, entonces no necesariamente las demandas deben ser satisfechas en cada nodo
con su propia generación, sino que es posible que el generador en x alimente parte de la
demanda en m o que el generador en m satisfaga parte de la demanda en x. Sin pérdidas
ni restricciones de transporte, el óptimo sería aquel en donde se igualan los costos
marginales de ambos generadores (punto P), exportándose una cantidad de energía U´
desde x a m. Si hay pérdidas en el transporte, la curva de oferta del generador en el nodo
x cambia, siendo SQS´´ y el óptimo ahora está en V, con un precio mayor y un volumen
de exportación de energía menor (vid. Figura 2). La curva de oferta SS´ cambió porque
ahora hay que adicionar los costos de transporte ocasionados por las pérdidas. En
cambio, la curva de oferta T´T no cambió porque la exportación de energía sigue siendo
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desde el nodo x al nodo m, así que la oferta en m no tiene costos de transporte.
T
S"
V
S´
P
Q
S
T´
0 Dx Dx+U´ Dx+Dm
Figura 2. Dos nodos con generación y demanda unidos por un sistema de transporte con
pérdidas
Si ahora suponemos una restricción a la capacidad de transporte hasta el nivel U, la
curva de oferta de x es SQNL (vid. Figura 3). Ahora, el precio M es la retribución al
generador en x, el precio L la retribución para el generador en m y, a la vez, el precio
pagado por los consumidores en m. La diferencia NM muestra las pérdidas de transporte
y LN las pérdidas monetarias por saturación del vínculo. Si no existiese la línea, los
usuarios y los generadores respectivos transarían a los precios Q y T, siendo la
diferencia únicamente pérdidas debido a la inexistencia de transmisión.
La construcción del vínculo provoca un beneficio social equivalente al área TQNL. Si el
capital necesario (anualizado) es menor al beneficio, la obra es conveniente para el
sistema.
Pero esto no significa que todos salgan beneficiados. Eliminar las restricciones de
transporte implica dos cosas. La primera es una reducción del precio en la región
importadora, con el beneplácito de los consumidores pero con el disgusto de los
generadores de la zona. La segunda es un aumento del precio en la zona exportadora,
ahora beneficioso para los generadores, pero desastroso para los usuarios. Es claro que
24
ante una simple votación, aun cuando la ampliación sea globalmente conveniente, la
obra no sería aprobada tan fácilmente.
T
S"
L
V
S´
N P
Q M
S
T´
0 Dx Dx+U Dx+U´ Dx+Dm
Figura 3. Dos nodos con generación y demanda unidos por un sistema de transporte con
pérdidas y saturado
I.6. AMPLIACIONES POR CONCURSO PÚBLICO
Durante toda la década de los 90´, las ampliaciones a la capacidad de transporte
existente se han podido realizar bajo tres modalidades: contrato entre partes, ampliación
menor y concurso público.
En el contrato entre partes los interesados se hacen cargo de solventar los costos, no
pudiendo transferir costos de amortización hacia ninguno de los demás usuarios. Esto
trae consigo la posibilidad de que aparezcan free riders que aprovechen las obras
realizadas por otros.
La ampliación menor consiste en una obra por un monto total menor a 2 MM$. En caso
de no haber acuerdo entre las partes, el ENRE estipula el monto que le corresponde
pagar a cada usuario.
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