I nuovi provvedimenti in materia di intermediazione finanziaria

Capitolo 1 → Le caratteristiche della regolamentazione dei mercati finanziari 
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riguardanti una molteplicità di istituti e soggetti: intermediari, 
mercati, informazione societaria, offerte pubbliche d’acquisto, 
sollecitazione all’investimento, deleghe di voto
2
. A tal proposito, 
l’articolo 6 del Testo Unico parla esplicitamente di “vigilanza 
regolamentare” e lo stesso articolo individua i poteri di intervento 
affidati alla Banca d’Italia e quelli affidati alla Consob. 
Un’altra caratteristica della nuova disciplina dei mercati 
finanziari è il sempre maggior ricorso all’autoregolamentazione, che 
insieme alla delegificazione ha comportato una forte inversione di 
tendenza rispetto ad una lunga e consolidata tradizione di esclusiva 
disciplina statale. 
 
                                                 
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 Consob, Notiziario settimanale, anno V – N° 45 – 22 novembre 1999. 
Capitolo 1 → Le caratteristiche della regolamentazione dei mercati finanziari 
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1.2 La delegificazione 
Negli ultimi tempi è nato un ampio dibattito sull’opportunità di 
procedere ad una così vasta delegificazione in materia di 
intermediazione finanziaria. Al fine di poter rendere meglio 
evidente gli aspetti positivi e negativi di questo fenomeno, è 
necessario considerare alcuni aspetti generali. 
Diversi sono i fattori che hanno contribuito a porre 
all’attenzione della dottrina, ma anche degli organi di governo, il 
problema della delegificazione, e tra questi, la molteplicità e la 
complessità delle fonti di diritto, la difficoltà di comporre le 
discordanze che fra di esse possono nascere, l’affermarsi di una 
pluralità di fonti extra-ordinem e soprattutto l’eccessiva produzione 
legislativa. 
Capitolo 1 → Le caratteristiche della regolamentazione dei mercati finanziari 
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Secondo il Lavagna
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, in senso tecnico la delegificazione consiste 
nel decongestionare il Parlamento da attività superflue e comunque 
non consone alle funzioni che esso dovrebbe svolgere in una 
moderna democrazia, mediante il ricorso ad una legge, quale legge 
“tipica”, avente per disposto il trasferimento di certe discipline 
dalla sede legislativa a quella regolamentare. Si tratterebbe quindi di 
un modo per porre un freno all’aumento eccessivo delle leggi 
sottraendo al legislatore il potere di disciplinare intere materie per 
attribuirle alla competenza di specifici organi
4
. 
La possibilità di dare un riconoscimento costituzionale al 
principio della delegificazione è addirittura oggetto di alcuni 
progetti di riforma: l’obiettivo è quello di favorire i cosiddetti 
regolamenti indipendenti del potere esecutivo, ossia quei 
regolamenti con cui il Governo può disciplinare materie non 
                                                 
3
 Lavagna C., Istituzioni di Diritto Pubblico, IV edizione, Torino, 1979, p.368. 
4
 Martines T., Diritto Costituzionale, IX edizione a cura di Silvestri G., Milano, 1998, 
p.75. 
Capitolo 1 → Le caratteristiche della regolamentazione dei mercati finanziari 
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riservate dalla Costituzione alla legge e per le quali non sia già 
prevista una normativa di fonte primaria.  
È importante distinguere la delegificazione da altri fenomeni 
simili che pure possono riguardare il settore dell’intermediazione 
finanziaria, quali: 
- la deregulation, che consiste nella riduzione dell’intervento 
pubblico nell’economia; 
- la denazionalizzazione, sinonimo di privatizzazione, che si ha 
quando lo Stato, già titolare di un’impresa o di una attività, 
decide di affidarle ai privati; 
- la deburocratizzazione, tendente a rendere più agile ed efficiente 
la pubblica amministrazione mediante l’eliminazione di 
norme che appesantiscono le attività ed i procedimenti 
amministrativi
5
.  
                                                 
5
 Martines T., Diritto Pubblico, Milano, 1990, p.14. 
Capitolo 1 → Le caratteristiche della regolamentazione dei mercati finanziari 
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La possibilità di procedere ad una delegificazione più o meno 
estesa dipende ovviamente dall’ampiezza dei poteri normativi 
conferiti agli organi a favore del quale si delegifera. 
  
1.2.1 I motivi del ricorso alla delegificazione 
Le motivazioni che sono alla base di un così ampio ricorso alla 
delegificazione sono diverse. Innanzi tutto si ritiene che la 
normativa secondaria ben si presta a successivi adeguamenti e 
modificazioni in relazione ai rapidi cambiamenti delle condizioni 
dell’economia finanziaria, nazionale ed internazionale. La Consob 
ha ben afferrato questa possibilità interpretando in maniera ampia 
e innovativa la ratio del Testo Unico. Infatti, molti notano una 
evidente preferenza della Commissione per una impostazione 
centrata su un numero ridotto di norme di enunciazione di 
principi, dal contenuto più generale. Essa lascia, in alcuni casi, in 
capo agli stessi soggetti interessati l’adozione di regole di dettaglio 
in grado di perseguire gli obiettivi indicati dal regolamento, come 
Capitolo 1 → Le caratteristiche della regolamentazione dei mercati finanziari 
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avviene per esempio per il regolamento sulla disciplina dei servizi 
di investimento, e in altri casi, a comunicazioni successive della 
Consob la funzione esplicativa della norma. Ciò consente di 
aggiustare più rapidamente il contenuto della norma all’evoluzione 
della prassi di mercato
6
. Questo a mio avviso è molto importante, 
in quanto nessuno può negare che i mercati finanziari sono soggetti 
ad un’incessante evoluzione resa possibile in particolare 
dall’introduzione e da un sempre maggior uso di strumenti 
informatici.  
Non è solo lo sviluppo tecnologico alla base di questa 
evoluzione, ma anche fattori quali la globalizzazione dei mercati, la 
crescita dei flussi finanziari affidati dalle famiglie a investitori 
specializzati cui dimensioni e professionalità consentono un 
comportamento molto più attivo e razionale rispetto a quello 
                                                 
6
 Preda S., in Quaderni di Finanza CONSOB (n.32), Seminario internazionale in materia di 
OPA, Atti del Convegno, Palazzo Giustiniani, Roma 29 Maggio 1998 (Marzo 1999), 
p.74. 
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attuabile dai singoli individui, nonché l’elaborazione di strategie di 
negoziazione altamente rapide e sofisticate.  
Il rapido trasformarsi dei mercati finanziari ha reso ancora più 
marcata l’esigenza di attuare una forte tutela del risparmiatore, 
principio voluto anche dalla nostra costituzione, ed una efficiente 
organizzazione e funzionamento degli stessi mercati. Tutto ciò 
mette in evidenza come sia estremamente controindicato ingessare 
la disciplina in materia di intermediazione finanziaria sotto il manto 
rigido della legge
7
. Tutti conoscono i lunghi tempi di cui 
necessitano i nostri organi legislativi per legiferare ed attuare anche 
piccole riforme.  
Concorde sulla necessità di dare flessibilità alla normativa è 
Stefano Preda, presidente della Borsa Italiana S.p.A., il quale 
afferma che «uno dei punti qualificanti della filosofia sottesa al 
Testo Unico consiste nella scelta di spostare sul piano della 
                                                 
7
 Tonelli E., Le società di gestione del risparmio, in Patroni Griffi A. – Sandulli M. – 
Santoro V. (a cura di), Intermediari finanziari, mercati e società quotate, Torino, 1999, p.35 
ss. 
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normativa secondaria una parte secondaria una parte significativa, 
per quantità e qualità, degli interventi regolamentari. Ciò permette 
un migliore fine tuning della normativa, che può più agevolmente 
essere adattata alle esigenze del mercato»
8
.  
Collegata a questo discorso è la necessità di adeguare con 
celerità la normativa nazionale a quella dettata a livello 
comunitario, che in materia di intermediazione finanziaria ha svolto 
un ruolo molto rilevante soprattutto negli ultimi anni. Non a caso 
l’art.2 del Testo Unico tratta proprio i rapporti con il diritto 
comunitario sancendo che “il Ministero del tesoro, del bilancio e 
della programmazione economica, la Banca d'Italia e la Consob 
esercitano i poteri loro attribuiti in armonia con le disposizioni 
comunitarie, applicano i regolamenti e le decisioni dell'Unione 
europea e provvedono in merito alle raccomandazioni concernenti 
le materie disciplinate …” dal decreto. A tal fine la normativa 
secondaria si presta meglio a recepire i dettami europei per la 
                                                 
8
 Preda S., opera cit., p.73. 
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flessibilità che la caratterizza, consentendo una più snella e sollecita 
attuazione degli obblighi comunitari. 
Un’ulteriore motivazione che ha favorito l’applicazione del 
principio della delegificazione in materia finanziaria è la 
preponderante natura tecnica delle disposizioni normative 
necessarie per regolare il settore. Ciò impone che la relativa 
disciplina debba essere molto dettagliata, senza però rischiare di 
rendere le norme complesse e ingarbugliate ed evitando di voler 
regolamentare ogni particolare anche insignificante. Da qui 
l’esigenza che a “legiferare” in materia siano organi qualificati e 
competenti i quali possono tra l’altro basare le proprie decisioni 
sulle esperienze acquisite nel tempo e sugli studi e analisi effettuate 
per proprio conto. Inoltre non c’è dubbio che una 
regolamentazione eccessivamente vaga possa favorire 
comportamenti elusivi da parte degli operatori, possibili se la legge 
pone soltanto regole generali senza entrare nel merito tecnico.