Il diritto di asilo: evoluzione ed applicazione della tutela in Italia e all'Interno dell'Unione Europea

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INTRODUZIONE 
 
 
L’argomento che mi accingo a trattare è di assoluta attualità e coinvolge in 
primo l’Italia, con conseguenti dibattiti ed un’estrema attenzione da parte 
dei media al drammatico fenomeno dei rifugiati e richiedenti asilo. 
Le statistiche pubblicate dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i 
Rifugiati indicano che, alla fine dell’anno 2013, nel mondo sono state 51.2 
milioni le persone costrette a fuggire dalle proprie terre a causa di guerre, 
persecuzioni, epidemie o comunque perché gli era resa possibile qualsiasi 
forma di sopravvivenza
1
. 
Di questi 51 milioni di persone sono 398.200 coloro che hanno inoltrato  
domanda d’asilo all’interno di uno dei 28 paesi dell’Unione Europea, con 
un incremento del 32% rispetto al 2012
2
.  
Il fenomeno dell’esodo e dell’asilo ha da sempre tristemente caratterizzato 
la storia dell’umanità, ma questi numeri evidenziano come questi fatti 
abbiano assunto una portata di dimensioni gigantesche, situazione 
aggravatesi ancor di più in seguito allo scoppio di focolai di guerra in 
Africa Centrale e Medio Oriente, al punto che Papa Francesco ha 
recentemente affermato: 
"Siamo già entrati nella Terza guerra mondiale, solo che si combatte a 
pezzetti, a capitoli"
3
.  
                                                           
1
 Per approfondimenti vedi il rapporto statistico annuale Global trends 2013, svolto dall’UNCHR e 
rintracciabile all’indirizzo: 
http://www.unhcr.org/5399a14f9.html#_ga=1.148151985.7091253.1415266586 
 
2
Vedi il rapporto Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries 2013, messo a disposizione 
dall’UNCHR all’indirizzo: 
http://www.unhcr.org/5329b15a9.html#_ga=1.201094440.7091253.1415266586 
 
3
 Dal discorso tenuto da Papa Francesco il 18 agosto 2014 durante il volo di ritorno della Corea, reperibile 
on-line al link:  
http://www.repubblica.it/esteri/2014/08/18/news/papa_francesco_terza_guerra_mondiale_kurdistan-
94038973/
6 
 
 
Questa tragica realtà si scontra però con una marcata diffidenza da parte 
degli europei verso gli stranieri in generale,  percepiti come invasori o 
terroristi, in un periodo di grave crisi economica che non fa altro che 
aumentare questi sentimenti negativi. 
La mia tesi analizzerà l’istituto dell’asilo seguendo tre direttrici: 1) il diritto 
d’asilo dall’antichità sino al dopoguerra del secondo conflitto mondiale; 2) 
la nascita e l’evoluzione di una politica europea in materia di immigrazione 
e asilo; 3) il diritto di asilo in Italia e la conseguente normativa in materia. 
Nel I capitolo mi soffermerò sull’analisi storica e giuridica dell’istituto, 
concentrandomi in particolar modo sulla configurazione che l’asilo ha 
assunto nel mondo greco – romano e in epoca medioevale, per arrivare sino 
ai primi sviluppi della normativa internazionale relativa all’asilo. 
Nel II capitolo affronterò la creazione e lo sviluppo di una politica europea 
riguardante il diritto d’asilo, soffermandomi sul tentativo, non ancora 
ultimato, di creare una disciplina comune valida in tutti gli Stati 
dell’Unione Europea. 
Nel III passerò invece all’analisi  dell’asilo in Italia, partendo dalla 
Costituzione repubblicana per giungere sino alle più recenti evoluzioni.
7 
 
CAPITOLO I 
 IL DIRITTO D’ASILO DALL’ANTICHITÀ FINO AL 
SECONDO DOPOGUERRA 
 
 
1.1 IL DIRITTO D’ASILO NELL’ANTICHITA’  
 
L’istituto dell’asilo ha radici molto profonde e risalenti nel tempo: si 
potrebbe affermare, senza correre il rischio di esagerare, che si tratti di un 
concetto connaturato all’essere umano,  in virtù della sua indole ancestrale 
al movimento per la quale si può parlare sin dall’antichità di homo 
migrans
4
 e della conseguente necessità di ricercare luoghi sicuri e 
maggiormente protetti dalle aggressioni esterne. Ne si possono trovare 
cenni addirittura nell’Antico Testamento quando Caino, bandito dalla terra 
che aveva bagnato con il sangue del fratello, è costretto a errare vagabondo, 
ma ciò non gli impedisce di trovare asilo a oriente dell’Eden
5
.  La maggior 
parte dei popoli antichi, quali Assiri, Babilonesi, Arabi, Persiani, lo 
conosceva ed era praticato da numerose civiltà preistoriche australiane, 
africane, sudamericane e asiatiche 
6
.  
L’asilo era già riconosciuto a partire dalla metà del II millennio a.c., sembra 
infatti che all’epoca un re ittita avesse stipulato un contratto con una 
popolazione vicina sulla base del quale si stabiliva che “ quando un 
rifugiato viene dalla vostra terra  alla mia, esso non dovrà esservi 
riconsegnato, il ritorno di un rifugiato dalla terra degli ittiti non è dovuto”
7
. 
                                                           
4
 Vedi F. LENZERINI, Asilo e diritti umani: L’evoluzione del diritto d’asilo nel diritto internazionale, 
Milano, 2009, p. 7. 
5
 Ibidem, nota a p.8. 
6
 Ibidem, p.9. 
7
 UNCHR, “The origins of asylum”, The state of the world’s refugees: the challenge of protection, 
Geneva, 1993.
8 
 
In origine l’asilo era un’istituzione prevalentemente religiosa collegata a 
luoghi che, in quanto concretamente capaci di proteggere l’individuo dai 
fenomeni atmosferici e dalle bestie feroci, erano percepiti come dotati di un 
potere  immediatamente riconducibile al sovrannaturale, all’ultraterreno. 
Di conseguenza tali luoghi vennero progressivamente ritenuti sacri, 
inviolabili e di esclusiva pertinenza della divinità che si presumeva 
estendessero su di essi il proprio controllo. 
Alla luce di ciò qualsiasi individuo  perseguitato poteva rifugiarsi nei 
luoghi consacrati alla divinità, senza che a nessun altro fosse permesso di 
profanarli, visto che solo alla divinità era attribuito il potere di decidere il 
destino di chi trovava rifugio in un luogo ad essa consacrato. 
Ma è soltanto con l’avvento della civiltà Ellenica che si può parlare di 
istituzionalizzazione giuridica dell’asilo
8
, tant’è i Greci possono essere 
ritenuti a buona ragione come i veri fondatori dell’asilo “moderno”. 
Nell’antica Grecia esistevano due istituti afferenti al diritto d’asilo  tesi a 
soddisfare esigenze completamente diverse e fondati su matrici ideologiche 
molto distanti fra loro. Il primo, denominato asylia,  trovava il suo 
fondamento nel grande senso di ospitalità del popolo greco e indicava 
essenzialmente un’immunità da ogni rappresaglia,  frutto di  veri e propri 
accordi fra due città, concessi nei confronti dei rispettivi cittadini in virtù 
del  particolare ruolo sociale da essi svolto (tale immunità veniva infatti di 
solito attribuita agli atleti, agli ambasciatori, agli araldi, a chi avesse reso 
particolari servigi alla città, agli operai addetti alle opere pubbliche
9
.  
Il secondo era invece conosciuto come asylon , espressione composta 
dall’alpha privativa e dal sostantivo sylon (bottino, pegno) facendo quindi  
riferimento a qualcosa che non può essere preso o confiscato, termine 
passato di conseguenza ad indicare un luogo di rifugio caratterizzato da 
                                                           
8
 Vedi REALE, “Le droit d’asile”, 63 Recueil, 1938, p.478 ss. 
9
 V. E. BENEDETTI, Il diritto di asilo e la protezione dei rifugiati nell’ordinamento comunitario  dopo 
l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, Bassano del Grappa, 2010, p.44-45
9 
 
intangibilità e inviolabilità, caratteristiche che i greci solevano attribuire ai 
siti di culto, ai templi consacrati agli dei, all’interno dei quali qualsiasi 
individuo doveva essere  considerato immune dalla violenza umana, anche  
il più efferato dei criminali (ma questa accezione così ampia dell’asilo 
venne ad essere disapprovata in epoca classica, come si evince da un passo 
dello Ione di Euripide 
10
) . 
Nell’ asylon quindi , a differenza dell’ asylia,  il destinatario dell’immunità 
non era direttamente una persona fisica ma un luogo sacro (e l’individuo ne 
avrebbe  beneficiato solo tramite il contatto con il luogo, perché in questo 
modo partecipava della protezione che la divinità aveva assicurato al 
tempio), la sua natura fondante di conseguenza non era pattizia ma inerente 
la sfera prettamente religiosa e la paura di commettere un atto sacrilego in 
caso di violazione del luogo (a differenza dell’asilo odierno, piuttosto che 
la necessità di proteggere gli esseri umani era assolutamente prevalente il 
timore del castigo divino).  Il diritto d’asilo venne ripreso anche nel mondo 
romano ma nonostante il fatto che, secondo la sua leggenda , Roma sarebbe 
stata fondata da Romolo proprio come luogo d’asilo, innalzando un tempio 
al dio Asyleo sul monte Capitolino 
11
, tale istituto non ebbe mai una grande 
diffusione a causa del pragmatismo romano, dello scarso furore religioso e 
dell’alto valore che gli antichi romani attribuivano all’esecuzione della 
giustizia e all’applicazione del loro diritto (che per molti secoli costituì la 
massima espressione giuridica mai elaborata da una comunità di esseri 
umani; di conseguenza i luoghi di rifugio esistenti, più che dai templi 
dedicati agli dei erano costituiti da simboli della grandezza di Roma, come 
testimoniato da Tacito negli Annales
12
)  
                                                           
10
 EURIPIDE, Ione,412-08 a.c., p.1309 e ss. 
11
 PLUTARCO, Vite dei nobili greci e romani,fine I secolo d.C. 
 
12
 Questa realtà è stata particolarmente evidente in età imperiale, quando i fuggiti potevano trovare rifugio 
ai piedi dei busti degli imperatori e i soldati presso gli stendardi delle legioni.  
Al riguardo vedi TACITO, Annales, I, 39
10 
 
Una certa dottrina  ritiene comunque profondamente presente nella società 
e nell’ordine giuridico romano l’istituto dell’asilo, e ciò sarebbe dimostrato 
dall’esistenza del diritto all’inviolabilità della casa e da un istituto simile 
all’asilo e conosciuto come “esilio”
13
(istituto del processo penale che 
consentiva all’imputato di sottrarsi alla pena di morte scegliendo di non 
tornare mai più nei confini di Roma). 
 La calata delle orde barbariche dal Nord e il conseguente disfacimento 
dell’Impero Romano portarono alla progressiva ed inesorabile dissoluzione 
del grande Stato di diritto che fino a quel momento aveva costituito la spina 
dorsale della civiltà romana. 
Alla luce di ciò la percezione umana del bisogno di un istituto come l’asilo, 
precedentemente assai ridotta da una rigorosa applicazione della giustizia 
(soprattutto in età repubblicana), riemerse prepotentemente come unica 
reale difesa contro il caos e il disordine giuridico che si era venuto a creare 
in tutta Europa. 
In questo contesto il grande sviluppo della fede cristiana e l’estensione del 
potere secolare che la Chiesa acquisì con la caduta dell’Impero Romano 
portarono alla rinascita di una connotazione prettamente religiosa dell’asilo 
e consentirono all’asilo religioso di conoscere la sua stagione più luminosa. 
 
 
1.2 IL DIRITTO D’ASILO NEL MEDIOEVO  
 
L’asilo cristiano appare per la prima volta nel IV sec. A.c. (nota) 
14
e, come 
appena illustrato, trovò il suo definitivo consolidamento con la fine 
dell’Impero Romano d’Occidente e il potenziamento del potere secolare 
                                                           
13
 BENEDETTI, op.cit, p.45 
14
 Secondo la storiografia ecclesiastica, il primo caso di “asilo cristiano”, sarebbe da individuare nella 
storia di San Martino, il quale, intorno al 326 d.C., si sarebbe rifugiato in una chiesa di Pavia per sfuggire 
ai genitori, contrari alla sua scelta di prendere i voti.