Il processo di realizzazione di un’opera pubblica: strumenti di controllo e gestione delle differenti fasi di progettazione ed esecuzione

Processo di realizzazione di un’opera pubblica: strumenti di controllo  e gestione delle differenti 
fasi di progettazione ed esecuzione. Capitolo I La fase Progettuale 
 
 
Dott. Arch. Enzo De Paola -  Dott. Arch. Emilio Mancini 1 
CAPITOLO I – LA FASE PROGETTUALE 
L’attività di redazione del progetto 
 
Dalla programmazione alla progettazione 
 
La volontà espressa da una amministrazione di portare a compimento una 
opera o un lavoro, manifestata attraverso l’inserimento della stessa nel piano 
triennale delle opere pubbliche,  si concretizza con la successiva fase della 
progettazione.  
Tale introduzione  pur apparendo un evidente deduzione logica, nasconde 
dietro di se la consapevolezza che l’opera pubblica è un costo, e pertanto se 
programmata, ad essa viene collegata la relativa spesa previsionale  ad un 
capitolo del bilancio, ma concretamente il relativo finanziamento viene 
deliberato durante la successiva fase della progettazione.   
Di fatto il costo per la progettazione dell’opera incide, a seconda della 
complessità dell’opera, in maniera abbastanza rilevante sull’importo dei lavori, 
sia che essa svenga svolta da dipendenti dell’amministrazione, sia che essa 
venga redatta, la legge merloni
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 recita “in assenza di idonee professionalità 
interne per il tipo di opera da realizzare”, da professionisti esterni.  
Tale nuova legislazione sui lavori pubblici introduce tra le finalità quella del 
contenimento della spesa pubblica attribuendo la redazione della 
programmazione triennale, che recepisce la volontà politica espressa del 
consiglio, al dirigente preposto, e la progettazione preliminare, necessaria per 
l’aggiornamento periodico della programmazione e la redazione dell’elenco 
annuale,  agli uffici tecnici delle stazioni appaltanti.  
Difficile pensare ad una progettazione preliminare redatta da professionisti 
esterni all’ente e questo per varie ragioni.  
Dapprima perché, di norma tale fase, non richiede specifiche professionalità 
in quanto e per finalità e per contenuti il risultato di tale progettazione si risolve 
in pochi elaborati, in secondo ma forse di importanza ancor maggiore perché è 
successiva a tale fase trovare i finanziamenti per la realizzazione dell’opera, che 
potrebbe essere posticipata al bilancio annuale successivo o col mutare degli 
scenari politici o delle mutate esigenze di pubblico interesse perdere di priorità 
rispetto a nuovi interventi.  
                                                   
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 L. 109/94 e s.m.i  
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Spesso infatti si associa alla programmazione triennale l’appellativo del “libro 
dei sogni”, in quanto difficilmente risulta sottostimata la volontà di fare rispetto 
alle possibilità finanziarie dell’ente. 
Volendo poi citare le conoscenze professionali del progettista di un opera 
pubblica, oltre allo norme tecniche costruttive e manutentive si aggiunge la 
conoscenza della legislazione amministrativa del settore degli appalti pubblici.  
Tale scenario legislativo è stato, per quasi un secolo, quello dettato dal D.M. 
29 maggio 1895, che suddivideva i livelli di progettazione in “progetto di 
massima” e in “progetto definitivo”, l’uno rivolto a preventivare la spesa 
approssimativa dell’opera o a sceglierne la migliore soluzione, l’altro redatto in 
maniera più approfondito in quanto finalizzato alla effettiva realizzazione 
dell’opera stessa.  
Con la Merloni cambiano i livelli di definizione progettuale passando dai  
due precedenti citati a tre, l’art. 16 della legge, difatti li suddivide in, 
preliminare, definitivo ed esecutivo. 
Tra le finalità di questa riorganizzazione della normativa, vi è quella di porre 
rimedio agli errori, che nel passato, hanno prodotto una insufficiente qualità 
degli elaborati  avendo come conseguenza un notevole  sperpero di denaro 
pubblico.  
Al di là della differenza sostanziale, in merito alla diversa complessità che va 
via crescendo dal preliminare all’esecutivo, in quanto cresce la scala di dettaglio 
degli elaborati grafici nonché il numero delle prestazioni tecniche connesse, lo 
scopo dell’organizzazione per livelli è rivolto ad assicurare una maggiore qualità 
dell’opera e la diversità formale di tali livelli consiste nella finalità alla quale 
ognuno di essi è rivolto.  
Tale crescita e nella qualità attesa e nel numero delle prestazioni ha fatto si  
che l’attività di controllo sia divenuta sempre più complessa. 
I contenuti delle progettazioni sono disciplinati dal capo secondo del titolo III 
del DPR 554/99 meglio conosciuto come il regolamento della Legge. 
Alla prima sezione di tale capo si citano le disposizioni di carattere generale  
che suddividono la progettazioni per livelli: preliminare, definitivo ed esecutivo.  
Effettuando un leggero passo indietro, va detto che a monte del 
procedimento della progettazione vi è il documento preliminare (DPP).   
 
Contenuti del documento preliminare  (DPP) 
La redazione di tale elaborato a cura del Responsabile del procedimento è  
resa ai sensi dell’ art 8 comma 1 let. c) del regolamento sui LL. PP. di cui al d.P.R. 
21 dicembre 1999 n.554 .    
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Tale elaborato diviene un importante fascicolo contenente indirizzi tecnici-
amministrativi a cui il progettista incaricato della redazione delle successive fasi 
progettuali deve necessariamente attenersi, perché tale documento costituisce 
per tale opera la sintesi delle finalità  attese, i benefici, e i costi che l’ente intende 
perseguire con la realizzazione dell’opera, tanto è vero che sia nella verifica del 
progetto preliminare
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 che nella validazione del progetto esecutivo
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, e quindi al 
termine dell’iter progettuale esso è richiamato in merito al riscontro del rispetto 
di tali finalità, per cui un intervento pensato per un determinato scopo e fissato 
nel DDP non può mutare sostanzialmente i propri fini.  
I contenuti essenziali di tale documento possono riassumersi in una 
descrizione che riguarda la funzione e la tipologia dell'opera, nell’ enunciazione 
delle finalità dell'opera e degli obiettivi da raggiungere, nonché nell’elencazione 
di informazioni quale  l’ordine delle priorità contenuto nella programmazione  
triennale, la copertura finanziaria e l’imputazione al relativo capitolo del 
bilancio, la nomina del progettista è del coordinatore della sicurezza in fase 
progettuale, la metodologia di affidamento dei lavori: (asta, licitazione privata 
ecc.), l’eventuale verifica della presenza di vincoli alla conformità urbanistica e 
la tempistica delle relative fasi della progettazione.  
 
Il progetto preliminare   
Il progetto preliminare costituisce il primo livello di definizione dell’ iter 
progettuale e recepisce le indicazioni del documento preliminare della 
progettazione. 
Composto da pochi elaborati
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, essenzialmente una relazione tecnico-
illustrativa, tavole grafiche non a scala di particolari, un preventivo sommario di 
spesa e i calcoli definiti a livello preliminari delle strutture e degli impianti,  esso 
è redatto in maniera tale da: 
                                                   
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 art. 46 DPR 554/99  
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 art. 47 DPR 554/99 – Alcuni schemi di validazione riportano erroneamente il richiamo 
di conformità al progetto definitivo. L’art. 47 richiama espressamente che la verifica della 
conformità avvenga rispetto al documento preliminare, che come già detto è il documento di 
indirizzo e di controllo delle finalità attese dall’amministrazione. E’ ovvio che il progetto 
esecutivo recepisce le indicazioni del progetto definitivo (art. 35 554/99) e che il legislatore 
richiamando l’acquisizione di tutte le autorizzazioni di legge ( art. 47 comma 2 lettera l) 
effettua anche le verifiche rispetto alle finalità del progetto definivo.   
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 Art. 18 DPR 554/99 
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– individuare le caratteristiche dimensionali, volumetriche, tipologiche, 
funzionali e tecnologiche dell’opera da realizzare o trasformare, con l’intervento 
descritto; 
– consentire l’avvio dell’eventuale procedura di esproprio e acquisizione 
delle aree non di proprietà; 
– definire il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche prestazioni 
da fornire con l’opera realizzata; 
– giustificare con sistematicità il tipo di intervento proposto, ovvero spiegare 
perché l’intervento scelto si ritiene adeguato e migliore di altre possibili 
soluzioni, tenendo in conto, a questo proposito; 
– il “profilo ambientale” e la riduzione dell’impatto prodotta da attività di 
riuso e riciclaggio; 
– i costi ed i benefici relativi; 
– la fattibilità sia dal punto di vista tecnico che amministrativo; 
– stabilire i profili e le caratteristiche più significative degli elaborati dei 
successivi livelli di progettazione, in funzione delle dimensioni economiche, 
della tipologia e della categoria dell’intervento. 
Il progetto preliminare diviene strumento di inserimento ad elenco annuale 
di opere pubbliche quando l’opera non era precedentemente programmata . 
Ciò che non è precisamente chiarito e quale sia l’organo competente 
all’approvazione di tale iter della progettazione, in quanto con la precedente l. 
142/90 all’art. 32 non è attribuita al consiglio comunale tale competenza, e 
quindi per esclusione spettasse alla giunta. 
Successivamente, nella legge  216/95, il legislatore precisava che tra le 
competenze del consiglio debbano intendersi anche i progetti preliminari, i piani 
finanziari e i programmi .  
Infine l’art. 42 del D.Lgs 267 (Testo unico degli enti locali) ritorna ad 
escludere tale competenza.  
L’interpretazione che possiamo farne è legata alle competenze dell’azione 
programmatoria che è di diritto del consiglio, ossia in passato si pensava che 
l’inserimento ad elenco annuale di un opera pubblica non prevista dovesse 
avvenire con volontà dell’organo rappresentativo del popolo, è tale volontà si 
manifesterebbe con l’approvazione del progetto preliminare. 
 In realtà però tale azione si esplica nell’approvazione di tutto l’elenco 
annuale. 
I Documenti del progetto preliminare, senza nulla togliere alle integrazioni o 
modifiche che il Responsabile del procedimento ritenesse dovute, restano quelli 
definiti dall’art. 18 del regolamento e possono cosi riassumersi: 
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a) Relazione illustrativa, nella quale vanno descritte le motivazioni delle 
soluzioni scelte, la fattibilità dell’intervento documentate attraverso l’esito delle 
indagini geologiche e degli accertamenti degli eventuali vincoli storico-artistico-
ambientali, l’accessibilità e la disponibilità delle aree, gli indirizzi per la 
successiva progettazione definitiva, nonché i tempi previsti delle varie fasi di 
progettazione ed esecuzione. 
b) Relazione Tecnica, nella quale si riporta lo sviluppo degli studi tecnici 
connessi alla tipologia dell’intervento; 
c) Studio di prefattibilità ambientale, contenente la verifica dell’eventuale 
acquisizione dei pareri relativi ai vincoli esposti nella relazione illustrativa, lo 
studio degli effetti sulle componenti ambientali e sulla salute dei cittadini, le 
ragioni (ambientali) della scelta del sito e l’indicazione delle normedi 
riferimento;  
d) Indagini geologiche, idrogeologiche e archeologiche preliminari; 
e) Planimetria generale e schemi grafici richiesti dall’art. 22 del Regolamento; 
f) Prime indicazioni e disposizioni sulla stesura dei piani di sicurezza; 
g) Calcolo sommario della spesa, che è effettuato applicando alle quantità dei 
lavori  dei prezzi parametrici per interventi similari, o costi standardizzati 
dall’Osservatorio dei Lavori pubblici.  
Quando il Progetto Preliminare è posto a base di una gara, infine, questo 
dovrà essere corredato delle indagini geologiche, geotecniche, idrogeologiche, 
idrauliche e sismiche e di un  Capitolato speciale prestazionale  (appalto 
concorso o di concessione di lavori pubblici).  
Inoltre quando il progetto preliminare riguardi anche lavori e manutenzioni 
di beni mobili e di superfici decorate di beni architettonici sottoposti a tutela, dal 
d.lgs. n. 490/99 esso, deve essere accompagnato da una scheda tecnica 
sottoscritta da un soggetto con la qualifica di restauratore di beni culturali che 
evidenzi le caratteristiche del bene vincolato e dell’intervento da realizzare.  
 
Il progetto definitivo 
Dopo l’approvazione del progetto preliminare, la successiva fase progettuale 
ne recepisce le indicazioni e contiene tutti gli elementi necessari per la 
concessione edilizia e per l’ottenimento dei pareri degli organi competenti al 
rilascio.  (ASL, vigili del fuoco, Sovrintendenza ai beni ambientali ed 
architettonici )