Il project financing: teoria ed applicazioni. ''il caso dell'Illuminazione Pubblica della città di Siena''

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PF   (-43,6%), va imputata soprattutto all’assenza di opere di grandi 
dimensioni nel corso dell’anno, differentemente a quanto accaduto nel 2003.  
Crescita rilevante soprattutto in termini di valore complessivo per le 
concessioni dove risulta molto forte la componente “servizi”. E’ un segmento 
di mercato che è passato da poche centinaia di migliaia di euro a oltre 2 
miliardi. A spingere questo tipo di concessioni sono soprattutto gli affidamenti 
dei servizi idrici integrati in Sicilia.  
In espansione anche il mercato delle partecipazioni societarie, degli interventi 
complessi di riqualificazione urbana (dai piani di recupero alle Stu, ai contratti 
di quartiere) che cresce dell’80% in termini di opportunità e del 17% per 
importo, ma si tratta di operazioni in grado di avere molto spesso un effetto 
volano, ovvero di essere moltiplicatori di ulteriori risorse.  
Volendo sintetizzare il 2004 appare dal punto di vista del Partenariato 
Pubblico Privato come un anno caratterizzato da una crescita del valore 
medio delle gare attivate con procedure differenti da quelle della concessione 
di costruzione e gestione, quali le concessioni a forte prevalenza di servizi e 
altre procedure riguardanti prevalentemente operazioni complesse 
nell’ambito della riqualificazione urbana.  
 
L’obiettivo di questa tesi è quello di illustrare nel modo più completo possibile 
l’operazione regina del Partenariato Pubblico-Privato, facendo però 
attenzione all’evoluzione del mercato, che spinge le amministrazioni 
pubbliche ad utilizzare strumenti diversi dalla finanza di progetto; 
considerazioni queste che sono meglio illustrate nella prima parte del lavoro. 
Ho avuto la possibilità di conoscere in prima persona le problematiche 
relative ad alcune delle operazioni di Partenariato promosse dal Comune di 
Siena, dove ho sostenuto uno stage trimestrale nel 2004.  
Da qui nasce l’idea di approfondire le tematiche del Project Financing, 
privilegiando la parte economico-finaziaria delle operazioni, insieme alla fase 
di  gestione dei rischi; il tutto costituisce la seconda parte della tesina. 
Nella terza e ultima parte è proposto, invece, lo studio empirico 
dell’operazione di concessione del servizio di Pubblica Illuminazione della 
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città di Siena, ad opera del Comune nei confronti dell’Intesa Spa. Si tratta di 
una concessione di servizio pubblico. È questo uno strumento operativo che 
assume un ruolo sempre più importante nella gestione della Pubblica 
Amministrazione e nel mercato del Partenariato Pubblico Privato, così come 
mostrano i dati analizzati successivamente. 
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PARTE PRIMA 
ANALISI DI MERCATO DEL PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO 
 
 
1. Tendenza del primo trimestre 2005 
Dai dati provenienti dall’Osservatorio Nazionale sul Project Financing  
possiamo andare a sintetizzare l’andamento del mercato del Partenariato 
Pubblico Privato nei primi mesi del 2005. Si vuole, cioè, analizzare la 
tendenza evolutiva del PPP, sia dal punto di vista delle tipologie procedurali, 
sia dal punto di vista degli importi delle operazioni. Nel primo trimestre del 
2005 le iniziative di partenariato pubblico indette nell’intero territorio 
nazionale sono state 346 per un volume d’affari di 2,9 miliardi pari a un 
importo medio di 14,3 milioni. Rispetto al primo trimestre 2004 cresce del 
28% il numero, il valore si mantiene stabile (+0,1%) e l’importo medio si 
riduce di 9 punti percentuali. Per la tenuta della spesa è stata determinante la 
nuova gara per l’affidamento del Servizio Idrico integrato della Provincia di 
Palermo che, con i suoi 1,3 miliardi, ha annullato l’effetto negativo della 
“Pedemontana Veneta”, iniziativa che vale 1,45 miliardi attivati nel mese di 
febbraio 2004. Marzo è stato il mese più attivo, con 157 iniziative per un 
valore che supera i 2 miliardi di euro. Nel periodo Gennaio-Marzo 2005 gli 
interventi più richiesti sono risultati gli impianti sportivi con 62 iniziative (18% 
del totale PPP), mentre il settore delle reti acqua-gasenergia-
telecomunicazioni si è distinto per il maggiore impegno finanziario, con 1,4 
miliardi riferiti a 21 delle 33 iniziative totalizzate dal settore, per effetto delle 
ingenti risorse necessarie per la riorganizzazione del servizio idrico nelle 
regioni del Mezzogiorno. Analizzando il numero di avvisi pubblicati per 
procedura, il primo trimestre 2005 mostra la superiorità numerica delle 
selezioni di proposte ai sensi dell’art. 37 bis della L. 109/94 e delle altre 
concessioni. In entrambi i casi è stata raggiunta quota 108 avvisi. La 
differenza tra le due formule sta nel valore economico: nel caso delle 
selezioni di proposte l’importo complessivo è stato pari a 570 milioni (19% 
del totale PPP), uno dei valori più bassi registrati dalla procedura nell’arco di 
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un trimestre; nel caso delle altre concessioni invece l’importo ha raggiunto 
quota 1,3 miliardi (47% del totale PPP), un valore record mai raggiunto non 
solo nell’arco di un trimestre ma neanche di un anno. 
 
 
Figura:  volume di affari relativo a ciascuna procedura: Gennaio-Marzo 2005 
 
 
 
Va detto però che quest’ultimo risultato è tutto da ricondurre alla nuova 
indizione della gara per l’affidamento del S.I.I. della provincia di Palermo che 
vale 1,26 miliardi (43% del totale PPP), al netto di tale gara il valore 
complessivo totalizzato dalla procedura si ridurrebbe a soli 84 milioni. In 
termini di dinamica sul fronte del numero si assiste ad una crescita 
generalizzata se si escludono le concessioni ex art. 19 che invece registrano 
un calo del 45%. Nel dettaglio le concessioni di servizi raddoppiano (+116%) 
per effetto delle numerose gare per l’affidamento in gestione degli impianti 
sportivi e del servizio pubblicità comprensivo dell’installazione degli impianti 
pubblicitari; le altre procedure crescono del 42% grazie soprattutto ai 
numerosi avvisi di ricerca dello sponsor per la sistemazione e manutenzione 
di aree verdi; il project financing, infine, cresce di oltre il 20% sia dal punto di 
vista delle preselezioni che delle gare, trainato dalle numerose iniziative per 
la realizzazione di parcheggi, impianti sportivi, cimiteri e di interventi di 
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riqualificazione urbana. Sul fronte della spesa l’unica eccezione negativa è 
rappresentata dalle opere in cerca di proposte (-74%) che risentono 
dell’effetto “Pedemontana Veneta”.  
Risulta così confermata la tendenza positiva di applicazione delle 
concessioni di servizi pubblici che, come si nota dalla riproduzione grafica 
prima proposta, rappresenta la modalità principale di attuazione del 
Partenariato Pubblico Privato in questo primo scorcio di 2005. 
 
 
2. Analisi degli enti promotori 
Per quanto riguarda i soggetti promotori delle varie procedure che 
compongono il ventaglio operativo del P.P.P., i Comuni rappresentano gli 
enti con il maggior numero di interventi promossi. 
 
Figura. - Numero avvisi per procedura e committente – Gennaio-Marzo 2005 
 
Infatti nel 2005 i Comuni hanno realizzato 282 iniziative, per un totale di 
importi pari a 1,1 miliardi, che rappresentano un aumento di 58 unità e di 452 
milioni, rispetto allo stesso trimestre del 2004. 
Gli altri enti invece hanno totalizzato un paniere di iniziative pari a 64 unità, 
per un totale di 1,8 miliardi. Per i soggetti diversi dai Comuni, il 2005 è vede 
un incremento del numero di iniziative promosse pari al 36% rispetto 
all’ultimo anno, ma registra un calo del totale degli importi, pari al 20%. 
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3. Analisi settoriale 
Il mercato del P.P.P. potrebbe essere anche analizzato facendo 
riferimento ai settori in cui gli enti promotori intendono intervenire. 
I progetti posti in gara nel primo trimestre 2004 hanno interessato tutti i 
settori individuati.  
 
 
Figura: rappresentazione attività P.P.P. per settori di impiego 
 
 
Sul fronte del numero di iniziative avviate si è assistito al consolidamento 
della domanda di interventi di arredo urbano e verde pubblico (sponsor e 
servizio pubblicità), che vedono quasi raddoppiato il numero di iniziative 
totalizzato nello stesso periodo del 2004; alla crescita sostenuta della 
domanda di strutture per il commercio e l’artigianato, approdi turistici, 
cimiteri, igiene urbana e impianti sportivi, ma anche di strutture per il turismo, 
parcheggi e strutture per la sanità. Decisamente negativo invece il trend per 
reti, centri polivalenti, direzionale, riqualificazione urbana, tempo libero e 
trasporti. 
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4. Analisi territoriale 
La ripartizione territoriale degli avvisi pubblicati per area geografica 
mostra il dominio numerico del Nord (53% delle iniziative) e quello per spesa 
del Mezzogiorno (65%). In quest’ultimo caso il risultato è da attribuire al 
sistema idrico integrato di Palermo (43% del totale PPP). Infatti, al netto di 
tale intervento l’area perderebbe il primato a vantaggio del Nord. Rispetto al 
primo trimestre 2004 il Mezzogiorno, con un incremento pari al 27% del 
numero delle iniziative e del 356% della spesa, risulta l’area 
complessivamente più dinamica. Bene anche il Centro che vede 
incrementare  del 15% il numero delle iniziative e del 64% il valore. 
Dinamiche opposte per il nord: cresce il numero del 31% e si riduce la spesa 
del 70% (effetto “Pedemontana Veneta”). 
 
4.1. Il Nord 
Le amministrazioni del nord hanno promosso 184 interventi per 680 
milioni riferito a 112 iniziative di importo medio pari a 6,1 milioni. Nell’area si 
concentra il 53% delle iniziative e il 23%  dell’investimento complessivo 
attivato nell’intero territorio nazionale. Nel primo trimestre del 2005 
l’attenzione si sposta sulla selezione di proposte sia per numero di 
opportunità (91, pari al 49% del  totale area), che per valore economico (405 
milioni, pari al 60% del totale area). La Lombardia, con 47 iniziative per 339 
milioni, risulta il leader assoluto per numero e importo. Questo risultato è 
frutto dei numerosi avvisi di selezione di proposte (27 iniziative per 170 
milioni) per realizzare principalmente parcheggi e impianti sportivi. Tra le 
altre regioni si sono distinte il Piemonte per numero (41 iniziative) e l’Emilia 
Romagna per valore economico (148 milioni, di cui 136 per opere in cerca di 
proposte). Il confronto con il primo trimestre 2004 dei dati per tipologie 
dimensionali evidenzia un mercato in espansione per i tagli medio-piccoli 
(+48%), in leggera crescita per la fascia intermedia (+4%), e in calo per i tagli 
maxi (si scende da 2 a 1 unità). Da segnalare ancora una volta la 
significativa presenza di avvisi privi di indicazioni sul valore dell’investimento: 
si tratta di 72 iniziative (51% del totale nazionale) che rappresentano il 39% 
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di tutti i progetti localizzati nell’area. 
L’articolazione delle iniziative per settori di attività mostra un mercato 
animato principalmente da iniziative riconducibili ai settori dell’arredo urbano 
e verde pubblico (40 avvisi), degli impianti sportivi (29) e dei parcheggi (28). 
Sul fronte della spesa rimane alta l’attenzione sul settore sanitario: si parla di 
134 milioni (+234% rispetto al primo trimestre 2004) che rappresentano il 
47% del volume d’affari attivato dall’insieme delle iniziative di PPP nel settore 
sanità avviate nell’intero territorio nazionale. 
 
4.2. Il Centro 
Le amministrazioni del Centro nel primo trimestre del 2005 hanno 
promosso 45 interventi per un importo complessivo di 333 milioni, riferito a 
35 iniziative di importo medio pari a 9,5 milioni, un valore nettamente 
superiore a quello registrato nel primo trimestre 2004 (6,5 milioni). Rispetto al 
periodo Gennaio-Marzo 2004 l’area perde rappresentatività sul totale 
nazionale in termini di numero (si passa dal 14% al 13%) e la acquista per 
spesa (dal 7% all’11%). Sul fronte della spesa l’attenzione si concentra 
principalmente sulla prima fase del Project Financing: sono totalizzati 157 
milioni che rappresentano il 47% del valore economico complessivo attivato 
nell’area. Sul fronte del numero l’attenzione si sposta sulle altre concessioni. 
Le iniziative attivate con questa particolare procedura sono state 16 (il doppio 
di quelle attivate nello stesso periodo del 2004) e rappresentano il 36% del 
totale iniziative di PPP attivate nell’area. Il Lazio si posiziona in cima alle 
classifiche per numero, con 18 iniziative (40% del totale area), e per spesa, 
con 254 milioni (76%) dei quali 101,5 attivati dall'Asl Roma H e destinati alla 
realizzazione del “Nuovo Ospedale dei Castelli Romani” per 360 posti letto.Il 
confronto con il primo trimestre 2004 dei dati per tipologie  dimensionali 
evidenzia la contrazione dei medio-piccoli (-11%), la forte espansione dei 
tagli intermedi (+100%), e la stabilità dei tagli maxi. Nelle regioni centrali i 
settori più richiesti sono stati arredo urbano-verde pubblico, cimiteri e impianti 
sportivi: complessivamente rappresentano il 51% dei progetti localizzati 
nell’area.  
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4.3. Il Sud e le Isole 
Nel primo trimestre 2005 il Mezzogiorno, con 117 iniziative per 1,9 
miliardi, si colloca al secondo posto nella classifica numerica e al primo in 
quella per importo. Per quanto riguarda le diverse procedure l’attenzione si 
sposta sulle concessioni di servizi che vedono aumentare la loro 
rappresentatività sia in termini di numero sia di spesa rispetto al primo 
trimestre 2004: con 58 opportunità per 1,3 miliardi rappresentano il 50% del 
numero totale di iniziative di PPP avviate nell’area (era il 18% nel 2004) e il 
69% della spesa (era dell’11% nel 2004). Tra le altre formule si sono distinte 
le gare su proposta del promotore, come risultato di un' intensa attività di 
ricerca di proposte dei trimestri precedenti. Rispetto a un anno fa il numero 
delle gare è cresciuto del 50% e la spesa è lievitata da 41 a 239 milioni 
(+483%). Decisamente negativo il trend degli avvisi di ricerca del promotore: 
in termini di numero si passa da 24 a 9 iniziative; in termini di spesa da 158 
milioni a 8. La Sicilia, con 1,6 miliardi per 29 iniziative risulta la regione 
complessivamente più attiva. Il confronto con il primo trimestre 2004 dei dati 
per tipologie dimensionali evidenzia la forte flessione dei tagli medio-piccoli (-
33%), l’espansione dei tagli intermedi (+43%) e di quelli maxi (passano da 3 
a 4 unità). 
Anche in questa area geografica risulta molto significativa la presenza degli 
avvisi privi di indicazioni sul valore dell’investimento: si tratta di 60 iniziative 
che rappresentano il 51% di tutti i progetti localizzati nell’area. Nelle regioni 
del Mezzogiorno i settori più richiesti sono stati impianti sportivi, reti, 
parcheggi e cimiteri: complessivamente rappresentano il 61% dei progetti 
localizzati nell’area.