Il ruolo delle Centrali Uniche di Committenza nel Settore degli Appalti Pubblici

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PREFAZIONE 
La disciplina dei contratti pubblici è costantemente oggetto di modifiche da parte del 
Legislatore italiano che, nel tentativo di rendere questo istituto sempre più aderente ai 
principi richiamati dall’Unione Europea, già a partire dagli anni ’90 del secolo scorso 
ha avviato una consistente opera di revisione che ancora oggi non accenna ad 
arrestarsi. 
Scopo di tali interventi è stato fin da subito quello di realizzare due importanti obiettivi: 
da un lato quello di contenere la Spesa Pubblica attraverso la razionalizzazione dei 
costi delle Opere Pubbliche e l’elevamento del livello di efficienza delle fasi di 
affidamento delle commesse ed il mantenimento di adeguati standard qualitativi delle 
stesse; dall’altro, la creazione di un mercato aperto, animato dai principi di libera 
concorrenza, trasparenza e imparzialità, tale da consentire a tutte le imprese nazionali 
e non, di poter partecipare, nei modi e con il preventivo possesso dei requisiti prescritti 
dalla legge, a tutte le gare e procedure ad evidenza pubblica. 
Se in passato il Legislatore ha focalizzato unicamente l’attenzione sui requisiti morali, 
sociali, tecnici ed economici posseduti dagli operatori economici che intendevano 
contrarre con la Pubblica Amministrazione, oggi in virtù della già richiamata necessità 
di rendere più efficienti e trasparenti tutte le fasi delle procedure ad evidenza pubblica, 
è stato introdotto anche un sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti che 
prescrive, nei casi in cui esse intendano affidare opere, servizi e forniture di una certa 
entità economica e complessità realizzativa, il preventivo possesso di una serie di 
requisiti la cui attribuzione e valutazione spetta all’ANAC, organo da tempo investito di
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una vasta gamma di poteri e funzioni che trovano, come destinatari, tanto la 
controparte pubblica quanto quella privata. 
In alternativa, le amministrazioni pubbliche non in possesso di tali requisiti e capacità, 
devono optare per il ricorso a soggetti aggregatori quali, le centrali uniche di 
committenza o le stazioni appaltanti uniche che avranno il compito di espletare, per 
conto degli Enti aderenti, le singole fasi di aggiudicazione dell’opera, fornitura o 
servizio. 
Partendo da tali premesse, il presente lavoro ha come obiettivo quello di analizzare il 
ruolo rivestito nel settore degli appalti pubblici dalle Centrali Uniche di Committenza, 
di cui saranno messi in evidenza alcuni aspetti organizzativi e funzionali, anche in virtù 
delle recenti disposizioni introdotte dal D.lgs. 18 aprile 2016 n. 50, in parte revisionate 
dal D.lgs. 19 aprile 2017 n. 56 o Decreto Correttivo.  
Nel primo capitolo viene fatta una sintetica ma doverosa trattazione sulle principali 
novità che hanno interessato la disciplina dei contratti pubblici, partendo dall’origine 
del processo di riforma avutosi con la Legge Merloni e, successivamente, con un testo 
normativo che ha racchiuso per la prima volta nel nostro Ordinamento interno tutta la 
disciplina dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture in un unico Codice; la 
digressione storica sulla normativa in materia di contratti pubblici, viene infine 
completata attraverso l’elencazione delle novità introdotte dai già richiamati decreti 
del 2016 e del 2017, la disamina dei requisiti obbligatoriamente prescritti agli 
operatori economici che intendono contrarre con la Pubblica Amministrazione e, in 
conclusione, con l’esposizione in un apposito paragrafo degli aspetti procedimentali 
che caratterizzano le procedure di affidamento di opere forniture e servizi.
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Nel secondo capitolo, dopo aver brevemente affrontato il tema della razionalizzazione 
della Spesa Pubblica, si effettua una accurata disamina del nuovo sistema di 
qualificazione delle stazioni appaltanti, recentemente introdotto dal Legislatore, delle 
forme di aggregazione della domanda pubblica di opere, servizi e forniture, giungendo 
altresì alla trattazione delle Centrali Uniche di Committenza e soffermandosi, in 
particolare, sulle forme di costituzione e di adesione a tali soggetti aggregatori da 
parte dei Piccoli Comuni e i Comuni non capoluogo; viene altresì dedicato un 
paragrafo alla Centrale Unica di Committenza dell’Unione dei Comuni di Montedoro, 
soggetto aggregatore costituito attraverso una delle forme tipiche di collaborazione tra 
Enti Locali, disciplinata dal D.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, e alla quale hanno aderito 
nel tempo alcuni tra i Comuni delle Province di Bari, Brindisi e Taranto. 
Il terzo ed ultimo capitolo è dedicato alla discussione di due sentenze emesse dagli 
organi di giustizia amministrativa e relativi a due ricorsi: il primo ha come oggetto del 
contendere, l’illegittimità del silenzio serbato da una amministrazione aggiudicatrice 
ad un operatore economico risultante definitivo aggiudicatario di un contratto per la 
realizzazione di opere pubbliche; il secondo ha come oggetto l’impugnazione di un 
provvedimento di aggiudicazione definitiva per l’affidamento in concessione del 
servizio di accertamento e riscossione dei tributi locali. 
Entrambi i contenziosi, si caratterizzano per la presenza, quali soggetti contrapposti, di 
un operatore economico nella veste di parte ricorrente, una amministrazione 
aggiudicatrice ed una centrale unica di committenza nelle vesti di parti resistenti e di 
un altro soggetto economico nella veste di contro-interessato.
CAPITOLO PRIMO 
I CONTRATTI PUBBLICI 
ASPETTI NORMATIVI E PROCEDIMENTALI 
 
 
1.1. La disciplina dei contratti pubblici: l’evoluzione normativa 
 
La disciplina dei contratti pubblici è, da più di un ventennio a questa parte, 
oggetto di continui cambiamenti e revisioni da parte del nostro Legislatore; l’origine di 
tale processo di riforma si è avuta a partire dal secondo decennio del secolo scorso e, 
più esattamente, con l’entrata in vigore della Legge 11 febbraio 1994 n. 109, altrimenti 
nota come Legge “Merloni”, alla quale hanno subito fatto seguito, la Legge n. 216/95, 
denominata “Merloni-bis” e la Legge n. 415/98 o “Merloni-ter”.  
Con tali provvedimenti normativi o “leggi-quadro” si è inteso procedere, 
anzitutto, al raggiungimento di obiettivi di contenimento della Spesa Pubblica e di 
economicità delle Opere Pubbliche, senza tuttavia rinunciare agli standard qualitativi 
minimi delle stesse, obiettivi che scaturivano da quel processo di revisione nella 
gestione della macchina amministrativa finalizzato a rendere la stessa più coerente con i 
principi di efficienza, efficacia ed economicità che da sempre identificano il modus 
operandi delle aziende private ma, fino a quel momento, estranei al management 
pubblico.  
La necessità di realizzare tale obiettivo è, altresì, da ricondurre al lento, ma 
inesorabile, processo di unificazione europea al quale ha preso parte in quel periodo 
anche il nostro Paese; con il Trattato di Maastricht del 1992 infatti, gli Stati aderenti si
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sono reciprocamente impegnati, coerentemente con l’ordinamento della nascente 
Unione Europea, ad assicurare l’equilibrio dei propri bilanci e la sostenibilità del debito 
pubblico; si tratta peraltro di impegni oggi richiamati nel Titolo III della Costituzione 
italiana che, a partire dall’art. 97, definisce gli obiettivi e le funzioni della Pubblica 
Amministrazione, indicando altresì i principi
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 che ne regolano l’attività. 
Rispetto alla normativa precedente, viene anzitutto introdotto il concetto di 
Programmazione dei Lavori Pubblici; l’art. 14 ad esempio, ha previsto per l’affidamento 
e la realizzazione delle opere di singolo importo superiore a € 100.000,00 l’obbligo in 
capo ai committenti, individuati all’art 2 comma 2 lett. a) di predisporre ed approvare un 
Programma triennale delle opere, comunque soggetto a revisione annuale, definito dal 
Legislatore come: “… momento attuativo di studi di fattibilità e di identificazione e 
quantificazione dei propri bisogni”.  
All’obiettivo sopra richiamato se ne è affiancato un altro non meno importante, 
ovvero, quello di garantire maggiore trasparenza nelle procedure di affidamento delle 
opere da parte dei committenti pubblici; a tale scopo, con l’art. 4 del medesimo testo, il 
Legislatore ha istituito un apposito organo collegiale con caratteristiche di autonomia e 
terzietà, che assicurasse il rispetto dei principi di trasparenza e correttezza delle gare di 
appalto, nonché quello di libera concorrenza nelle procedure di gara.  
Viene, pertanto, istituita l’Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici 
(AVLP) alla quale é attribuito il compito, attraverso l’esercizio di funzioni di controllo e 
vigilanza sull’intero settore, di assicurare l’economicità dei lavori pubblici, di istituire 
un sistema di qualificazione delle imprese appaltatrici, di segnalare eventuali 
irregolarità nelle procedure di affidamento e nella esecuzione dei lavori pubblici, 
                                                           
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 In epoca più recente infatti, con la Legge Costituzionale 20 aprile 2012 n. 1, il pareggio di bilancio è divenuto a 
tutti gli effetti principio sancito dalla nostra Carta costituzionale.