Il sostegno pubblico all'internazionalizzazione delle imprese

3 
 
PREFAZIONE 
 
Dal primo trimestre 2020 la scena geopolitica internazionale è 
stata colpita dall’accelerazione senza precedenti di cambiamenti in tutti i 
settori produttivi, a causa della rapida diffusione del virus SARS-CoV-2 a 
partire dalla Cina, e del suo impatto sulle economie e sui sistemi sanitari 
di tutti i paesi. La minaccia è stata geograficamente così estesa da 
indurre il Direttore Generale dell’OMS (WHO) a dichiarare l’11 marzo 
2020 alla stampa, “We have made the assessment that COVID-19 can 
be characterized as a pandemic.” (
1
) “This is not just a public health crisis, 
it is a crisis that will touch every sector – so every sector and every 
individual must be involved in the fight.”. Le parole di Tedros 
Ghebreyesus avrebbero successivamente stimolato l’orientamento delle 
leadership mondiali verso un coordinamento delle politiche di gestione 
della pandemia basate sul rafforzamento del multilateralismo (
2
 
)nell’economia dei presidi sanitari e sul ritorno in attualità della 
“diplomazia dei vaccini”(
3
) come sottosettore della diplomazia sanitaria.  
 Nella lotta alla pandemia, infatti, il vaccino si è profilato come 
strumento di soft power in quanto - da un lato - segno di supremazia 
tecnologica e scientifica e - dall’altro - mezzo di sostegno a nuovi e 
 
1
 https://www.who.int/director-general/speeches/detail/who-director-general-s-
opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020 
 
2
 Degno di nota è lo strumento della COVAX facility: “la più grande operazione 
di acquisizione e fornitura di vaccini nella storia” “La COVAX Facility, sostenuta 
dall’ONU, si prefigge di rendere disponibili due miliardi di dosi di vaccini anti-COVID-19 
ai Paesi che vi partecipano entro la fine del 2021, comprese almeno 1,3 miliardi di dosi 
per le economie a basso reddito.” https://unric.org/it/che-cose-covax/ 
 
3
http://rivista.eurojus.it/wp-content/uploads/pdf/Accesso-ai-vaccini-diritto-
internazionale-ed-europeo.pdf
4 
 
tradizionali partenariati di politica estera, con rilevanti implicazioni 
in diversi segmenti di competizioni geopolitiche (
4
), in particolare: “race 
to develop”, “race to buy”, e “race to distribute”. 
Nell’affermare che “countries must take a whole-of-government, whole-
of-society approach, built around a comprehensive strategy to prevent 
infections, save lives and minimize impact” Ghebreyesus menzionò 
quattro aree chiave di azione per il contrasto alla pandemia. Una di 
queste quattro: “innovate and learn” (innovare e formarsi) assume un 
particolare rilievo per il nostro Paese, in ragione della necessità di 
procedere con riforme strutturali che puntino ad una maggiore 
valorizzazione della ricerca legata all’innovazione e al suo legame con 
una molteplicità di settori industriali e commerciali. Il carattere asincrono 
della diffusione del Covid-19 sul pianeta si è riflesso in uno shock lato 
domanda e lato offerta a carico di tutte le economie. La pandemia è stata 
uno stress test senza precedenti per l‘economia reale e finanziaria, con 
le relative implicazioni in termini di tenuta politica ed istituzionale del 
progetto unitario europeo. 
L’attuazione di severe misure di limitazione delle attività produttive 
e delle relazioni sociali, la semi-sospensione dello stato di diritto negli 
ordinamenti democratici, la severa compressione delle libertà 
fondamentali per decretazione di emergenza a livello nazionale, in un 
contesto di filiere internazionali strettamente interdipendenti e 
interconnesse, hanno avuto pesanti ripercussioni sulla produzione, 
l’occupazione e il commercio internazionale ben superiori a quanto 
registrato in seguito alla crisi finanziaria globale del 2008-2009, che 
tuttavia aveva una natura endogena. Le restrizioni ai viaggi, nel solo 
2020, hanno causato perdite stimate di oltre 1.300 miliardi di dollari nel 
 
4
 ERRIGHI, L. “La Diplomazia dei Vaccini” Working paper in “Prospettive”, n.28 
marzo 2021, MAECI UAP-SDS Unità di Analisi e Programmazione Statistica e 
Documentazione Storica.
5 
 
settore turistico globale(
5
). Sono andati perduti un miliardo di arrivi 
internazionali con una diminuzione del 74% sul 2019. L’Italia è stata 
particolarmente penalizzata nel settore del turismo, che rappresenta il 
12% del PIL grazie all’attività di 216 mila esercizi ricettivi e 12mila 
agenzie di viaggio(
6
). Non solo: tutta la filiera del Made in Italy ha 
pesantemente risentito della crisi e sostanzialmente il PIL del Paese nel 
2020 ha avuto un calo del 8,9% (ISTAT, Rapporto annuale 2021(
7
)). È 
da rimarcare che il crollo del PIL italiano è avvenuto in maniera molto più 
netta rispetto al Pil tedesco o statunitense (
8
). Anche il settore fieristico, 
strettamente legato all’andamento delle esportazioni, è stato fra quelli più 
colpiti dalle restrizioni imposte dalla politica anti-Covid. Si stima che circa 
il 50% delle esportazioni delle aziende italiane sia correlato al volume dei 
contatti e gli ordini realizzati nelle fiere (
9
).  
Guardando all’Unione europea, la natura esogena (sanitaria)(
10
) 
ma asimmetrica dell’emergenza(
11
) ha generato effetti economici e 
 
5
 https://www.unwto.org/news/2020-worst-year-in-tourism-history-with-1-billion-
fewer-international-arrivals 
 
6
https://www.ilsole24ore.com/art/coronavirus-tutti-danni-made-italy-settore-
settore-ACL6NBMB 
 
7
https://www.istat.it/storage/rapporto-annuale/2021/Rapporto_Annuale_2021.pdf 
 
8
 ISPI – Istituto per gli Studi di Politica Internazionale. Villa, Matteo “Storia di tre 
recessioni e di ritardi italiani” 01.10.2021  
https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/storia-di-tre-recessioni-e-di-ritardi-italiani-
31866 
9
 Presidente di Confindustria Ceramica Giovanni Savorani, «sostenere le fiere 
significa sostenere il made in Italy: senza le nostre manifestazioni, che attirano visitatori 
da tutto il mondo, è difficile far capire ai buyer il valore aggiunto e la qualità che 
differenziano i prodotti della manifattura italiana da quelli dei altri competitor esteri». 
https://www.ilsole24ore.com/art/le-fiere-piegate-covid-chiedono-fondo-600-milioni-
ADOudyV 
 
10
 Sulla natura asimmetrica della crisi economica correlata all’emergenza 
sanitaria, si veda M. BELLETTI, Il “governo” dell’emergenza sanitaria. Quali effetti sulla 
costituzione economica e sul processo federativo europeo, in Diritto Pubblico Europeo 
Rassegna online, n. 1, 2021, pp. 20 ss., spec. pp. 25 ss. 
http://www.rth.unina.it/index.php/dperonline/article/view/7724 
 
11
 Nelle parole di Emmanuel Macron nel Consiglio Europeo del 26 marzo 2020, 
la natura della crisi "la crise que nous vivons est symétrique car elle touche tous les
6 
 
sociali ampiamente diseguali nei paesi membri.(
12
) In tutti, tuttavia, si è 
palesata una crisi di liquidità che ha avuto un grave impatto su famiglie, 
micro, piccole e medie imprese incidendo non solo sui livelli di attività e 
sull’operatività ma anche sui loro percorsi di crescita (13). Secondo i 
risultati emersi dall’indagine SAFE - Survey on the Access to Finance of 
Enterprises(
14
) - su un campione di circa17.000 aziende, condotta nel 
periodo aprile-settembre 2020 e realizzata grazie alla collaborazione fra 
BCE e Commissione europea, si è avuto un cospicuo aumento (dal 24% 
al 35% in un anno) delle richieste di prestiti bancari da parte delle piccole 
aziende. Per la prima volta dal 2014 si è registrata una diminuzione del 
fatturato in termini netti del 44%, accompagnata da un atteggiamento 
prudenziale e conservativo nei confronti degli investimenti, con 
conseguente riduzione del 40% di accesso ai finanziamenti.  
La mitigazione(
15
) del danno generato dalla crisi economica 
collegata a quella della salute ha richiesto massicci interventi pubblici, da 
parte di tutti gli stati, a sostegno sì del tessuto economico-produttivo, ma 
sufficientemente mirati verso una garanzia di mantenimento di liquidità 
sui mercati idonea a proteggere le imprese sane. Nel 2020, l’assommarsi 
di recessione e aumento della spesa pubblica per far fronte alla crisi 
 
pays" et il ne faudrait pas prendre le risque "que ses conséquences deviennent 
asymétriques" si, lorsque l'épidémie sera vaincue, chacun des 27 est laissé à son sort 
pour reconstruire seul son économie en fonction de ses seuls moyens. “ 
https://www.lejdd.fr/International/coronavirus-un-sommet-europeen-pour-anticiper-la-
sortie-de-crise-3957681 
 
12
https://www.aisdue.eu/lorenzo-f-pace-una-nuova-crisi-che-lunione-deve-
risolvere-o-la-crisi-dellunione/ 
 
13
 FIRST - ART-ER: news n. 49362 del 23.11.2020 “L’impatto del Covid-19 
sull'accesso ai finanziamenti delle piccole e medie imprese” europee 
https://first.aster.it/_aster_/viewNews/49362/pmi-effetti-della-pandemia-covid-19 
 
14
 https://www.ecb.europa.eu/stats/ecb_surveys/safe/html/index.en.html 
 
15
 Financial Times, 25 marzo 2020, M. DRAGHI, «it is the proper role of the 
state to deploy its balance sheet to protect citizens and the economy against shocks 
that the private sector is not responsible for and cannot absorb». 
https://www.ft.com/content/c6d2de3a-6ec5-11ea-89df-41bea055720b
7 
 
economica ha fatto crescere in modo abnorme il debito pubblico in tutto 
il mondo e nell’UE dove la media del rapporto debito-PIL si avvicina oggi 
al 100%. In alcuni Paesi (come Italia e Spagna) il debito pubblico è 
cresciuto di circa 25 punti percentuali ed è previsto che resterà su livelli 
molto elevati almeno fino alla fine del 2022 (rispettivamente al 156,6% e 
116,9%)(
16
). Nel 2020 e nell’anno in corso gli strumenti pubblici di 
mitigazione del danno sono stati, in Italia, molteplici. Sono stati emanati, 
oltre al D.L. 2 marzo 2020, n. 9(
17
) (successivamente abrogato), il D.L. 
17 marzo 2020, n. 18 (c.d. Decreto Cura Italia)(
18
), il D.L. 8 aprile 2020, 
n. 23 (c.d. Decreto Liquidità)(
19
), il D.L. 19 maggio 2020, n. 34 (c.d. 
Decreto Rilancio)(
20
), il D.L. 14 agosto 2020, n. 104 (c.d. Decreto 
agosto)(
21
), il D.L. 28 ottobre 2020, n. 137 (c.d. Decreto Ristori)29 
 
16
 Rapporto Indagine Internazionalizzazione 2021 – Gli effetti della pandemia 
negli scambi globali delle imprese lombarde, a cura di Confindustria Lombardia, Sace 
Gruppo CdP, Assolombarda, in collaborazione con Italian Trade Agency e ISPI Istituto 
per gli Studi di Politica Internazionale https://www.assolombarda.it/centro-studi/gli-
effetti-della-pandemia-negli-scambi-globali-delle-imprese-lombarde-1 
 
17
 Decreto-legge 2 marzo 2020, n. 9, recante «Misure urgenti di sostegno per 
famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19», 
successivamente abrogato dalla L. 24 aprile 2020, n. 27. 
https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/03/17/20G00034/sg 
 
18
 Decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, recante «Misure di potenziamento del 
Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e 
imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19», convertito, con 
modificazioni, dalla L. 24 aprile 2020, n. 27 
https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/03/17/20G00034/sg 
 
19
 Decreto-legge 8 aprile 2020, n. 24, recante «Misure urgenti in materia di 
accesso al credito e di adempimenti fiscali per le imprese, di poteri speciali nei settori 
strategici, nonché interventi in materia di salute e lavoro, di proroga di termini 
amministrativi e processuali», convertito, con modificazioni, dalla L. 5 giugno 2020, n. 
40. https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/04/08/20G00043/s 
 
20
 Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, recante «Misure urgenti in materia di 
salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonché di politiche sociali connesse 
all’emergenza epidemiologica da COVID-19», convertito, con modificazioni, dalla L. 17 
luglio 2020, n. 77. https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/05/19/20G00052/sg 
 
21
 Decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104, recante «Misure urgenti per il sostegno 
e il rilancio dell’economia», convertito, con modificazioni, dalla L. 13 ottobre 2020, n. 
126. https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/08/14/20G00122/sg
8 
 
successivamente convertito, con modificazioni, dalla L. 18 dicembre 
2020, n. 176(
22
). Il contenimento a mezzo di risorse pubbliche delle 
ricadute economiche e sociali delle chiusure è proseguito nel 2021, in 
particolare con il D.L. 22 marzo 2021, n. 41 (c.d. Decreto Sostegni (
23
)), 
il D.L. 22 aprile 2021, n. 52 (c.d. Decreto Riaperture (
24
)), oltreché con il 
D.L. 25 maggio 2021, n. 73 (c.d. Decreto Sostegni bis(
25
)). La reazione 
europea(
26
) alla crisi da pandemia è stata caratterizzata da una serie di 
misure inedite ed importanti, riflesso di un salto di qualità e di un’ 
accelerazione nel percorso di integrazione della governance economica: 
in primo luogo la flessibilizzazione delle regole fiscali e di bilancio UE, 
con l’allentamento al patto di stabilità e crescita; in secondo luogo 
l’ampliamento e l’introduzione di inedite modalità di utilizzo del bilancio 
europeo, e infine  le modifiche delle  condizioni di operatività delle 
istituzioni indipendenti e dei veicoli di assistenza finanziaria(
27
) nell’ottica 
di una maggiore solidarietà. Sono state pertanto predisposte dalla BEI 
(Banca Europea per gli Investimenti) misure a sostegno delle imprese, 
flessibilizzate le regole europee inerenti agli aiuti di stato e, aspetto 
particolarmente importante, la BCE ha avviato fin dall’aprile del 2020 un 
programma emergenziale di acquisto dei Titoli di Stato dei Paesi Membri 
 
22
 Decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, recante «Ulteriori misure urgenti in 
materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e 
sicurezza, connesse all’emergenza epidemiologica da Covid-19». In sede di 
conversione del c.d. Decreto Ristori sono stati, inoltre, abrogati, i D.L. 9 
novembre2020, n. 149 (c.d. Decreto Ristori bis), il D.L. 23 novembre 2020, n. 154 
(c.d. Decreto Ristori ter) e il D.L. 30 novembre2020, n. 157 (c.d. Decreto Ristori 
quater). https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/12/24/20A07144/sg 
 
23
 https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2021/03/22/21G00049/sg 
 
24
 https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2021/04/22/21G00064/sg 
 
25
 https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2021/05/25/21G00084/sg 
 
26
 https://www.camera.it/temiap/documentazione/temi/pdf/1211696.pdf?_1586257783260 
27
 https://www.osservatorioaic.it/images/rivista/pdf/2020_4_07_Iannella.pdf
9 
 
(Pepp – Pandemic Emergency Purchase Programme)(
28
). Una misura 
che ha inciso positivamente sulla salvaguardia dell’economia dei Membri 
è rappresentata dal Temporary Framework for State Aid Measures to 
support the Economy in the Current COVID-19 Outbreak(
29
) che ha 
sospeso in via temporanea l’obbligatorietà per gli stati membri di 
osservare la disciplina sugli aiuti di stato. Grazie alle plurime estensioni 
e modifiche del Framework da parte della Commissione è stato agevolato 
l’accesso al capitale da parte delle imprese piegate dalla crisi, sono state 
sostenute ulteriormente le piccole imprese, le startup innovative ed è 
stato possibile incentivare gli investimenti privati.   
Guardando la crisi sotto il profilo dell’interscambio commerciale 
internazionale nel sistema economico iper-globalizzato, il 2020 ha fatto 
registrare una diminuzione del 7% rispetto al 2019. Tuttavia, l’aspetto 
nuovo da considerare - e che ben differenzia la crisi del 2020 da quella 
sistemica del 2009 - riguarda l’accelerazione di alcune tendenze già 
presenti prima della pandemia, in particolare: il massiccio ricorso delle 
imprese alle tecnologie digitali come pilastro di sviluppo e resilienza, 
specialmente le imprese più dinamiche e più votate all’export; il ruolo 
preminente delle politiche commerciali a sostegno del libero scambio 
rispetto alle tendenze difensivo-protezionistiche, il maggiore ricorso a 
meccanismi di trade facilitation (riduzioni di dazi), la riorganizzazione e 
l’”accorciamento” di alcune filiere produttive, con processi di 
regionalizzazione negli approvvigionamenti, a partire dal settore delle 
forniture sanitarie. A tali tendenze si aggiungono, sul piano geopolitico il 
ripiegamento della leadership USA sulle questioni interne e ad un 
apparente disimpegno sul fronte del “policing” del mondo, ma anche un 
“pivot to Asia” per contenere la progressiva sempre maggiore influenza 
 
28
https://www.corriere.it/economia/finanza/cards/bce-cos-come-funziona-
come-potrebbe-cambiare-pepp-piano-anticovid-1850-miliardi/gli-obiettivi.shtml 
 
29
 https://ec.europa.eu/competition-policy/state-aid/latest-news_en