L'autonomia scolastica

 6
particolarmente qualificata all’esercizio della funzione pubblica 
della formazione e dello sviluppo della cultura a tutti i livelli, sia 
una “comunità”, ossia una formazione sociale composta da 
docenti, allievi, genitori, in cui si svolge la personalità addirittura 
di ogni cittadino, in rapporto costante con le altre comunità 
sociali, culturali, produttive, del contesto territoriale di 
riferimento. 
Nell’ambito della riorganizzazione complessiva delineata dalla 
l.n.59/97, il legislatore ha infatti previsto una specifica norma, 
l’art.21, per delegare al Governo la disciplina del riordino 
dell’organizzazione scolastica. 
Tale norma afferma chiaramente come modello di riforma del 
sistema di istruzione quello dell’autonomia delle istituzioni 
scolastiche, cui viene assegnata gran parte delle funzioni di 
gestione prima svolte dallo Stato a livello centrale o periferico. 
Alla istituzione scolastica autonoma è inoltre riconosciuta la 
personalità giuridica: essa pertanto si configura come autonomo 
centro di imputazione di conseguenze giuridiche, con titolarità di 
 7
un proprio patrimonio, con necessità di approvare un proprio 
bilancio, in definitiva con la possibilità di determinare una propria 
gestione patrimoniale e finanziaria. 
Ciascuna unità scolastica ha quindi la possibilità di 
autodeterminarsi liberamente, dandosi proprie regole e propria 
organizzazione, reperendo e gestendo liberamente le risorse 
economiche, definendo autonomamente i curricoli ed i programmi 
di insegnamento, sperimentando nuovi modelli di azione didattica 
e culturale. 
Nel perseguimento dei propri obiettivi funzionali, l’istituzione 
scolastica  è chiamata a collaborare stabilmente con le altre realtà, 
sociali, culturali e produttive del territorio, fornendo adeguata 
risposta, in termini di qualità e di successo formativo, alla 
domanda educativa dell’utenza. 
In breve abbiamo, così, determinato l’oggetto della ricerca che ci 
siamo proposti. 
 8
Il risultato di questa riforma rappresenta una sfida rivolta alla 
modernizzazione della scuola, che fa parte di un più ampio 
progetto di trasformazione della nostra pubblica amministrazione. 
E’ evidente, quindi, che le tematiche organizzative afferiranno al 
più lato concetto di scienza dell’amministrazione pubblica, 
seguendo, peraltro, un solco ormai già tracciato, nel senso dello 
sviluppo di una amministrazione paritaria, che agisce sempre più 
attraverso la ricerca del consenso, con un diritto amministrativo 
che sempre più tende a divenire un diritto comune speciale. 
 9
CAPITOLO I 
LA RIFORMA DELLA SCUOLA 
 
1. LA “RIFORMA - BASSANINI”: PRINCIPI 
ISPIRATORI E FINALITA’. 
Con l’approvazione delle leggi n. 59 e n. 127 del 1997
1
, le cd. 
leggi- Bassanini, il Parlamento ha varato un complesso normativo 
di riforma della pubblica Amministrazione, tra i più ambiziosi dal 
dopoguerra ad oggi nel nostro Paese. 
La riforma si pone l’obiettivo di rimediare ad alcune tra le più 
evidenti disfunzioni dell’amministrazione pubblica  manifestatesi 
negli ultimi decenni: l’eccessivo centralismo statale, la 
complicatezza e la lunghezza delle procedure, il gigantismo 
amministrativo. Queste anomalie si sarebbero potute evitare 
                                                           
1
 Legge 15 marzo 1997, n. 59, Delega al Governo per il conferimento di 
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica 
Amministrazione e per la semplificazione amministrativa, in Gazzetta 
Ufficiale, 17 marzo1997, n.63;  Legge 15 maggio 1997, n. 127, Misure 
urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di 
decisione e di controllo, in Gazzetta Ufficiale, 17 maggio 1997, n.113. 
 10
tramite una corretta attuazione di alcuni principi enunciati già a 
livello costituzionale, ma rimasti inapplicati, quali il 
riconoscimento e la promozione delle autonomie locali, 
l’attuazione del decentramento amministrativo nei pubblici servizi 
(art. 5 Cost.), il buon andamento e l’imparzialità dell’azione 
amministrativa (art. 97 Cost.). 
La legge n. 59/97, ribaltando il cd. ”principio del parallelismo” tra 
funzione legislativa ed amministrativa delle Regioni, instaura il 
cd. “federalismo amministrativo”, avviando un ulteriore vasto 
processo di riallocazione delle relative attribuzioni, finora in gran 
parte svolte dallo Stato, ed ora conferite a Regioni ed Enti locali 
(art. 4, comma 3, lett. a, l. n. 59/97) in virtù del principio di 
sussidiarietà, che impone di ripartire le funzioni amministrative, 
collocandole al livello di governo più vicino ai cittadini 
interessati
2
, sulla base dei principi di efficienza, efficacia ed 
economicità.   
                                                           
2
 V.Cerulli Irelli, I principi ispiratori della riforma amministrativa: per 
un’amministrazione al servizio dei cittadini, in Aggiornamenti Sociali, n. 
11, novembre 1998, San Fedele Ed., Milano, pp.743 e ss. 
 11
Gli ulteriori pilastri dell’impianto riformatore sono costituiti dalla 
semplificazione dell’azione amministrativa, mediante il passaggio 
da una disciplina dettata quasi per intero dalla legge ad una nuova 
disciplina di fonte regolamentare, dalla riorganizzazione 
dell’Amministrazione centrale, con la delega al Governo per la 
razionalizzazione dell’ordinamento della Presidenza del Consiglio 
e dei Ministeri, e dalla contrattualizzazione del rapporto di 
pubblico impiego, accompagnata dal rafforzamento del ruolo 
manageriale della dirigenza. 
La “riforma- Bassanini” rappresenta quindi una riforma 
complessiva, di sistema, della pubblica Amministrazione italiana, 
che ne ridisegna per intero tanto le funzioni, le strutture e 
l’organizzazione, quanto il modus operandi e le finalità. 
 12
2. L’AUTONOMIA SCOLASTICA NELLA L. 59/97: 
VERSO UN SISTEMA FORMATIVO INTEGRATO. 
Nell’ambito della riorganizzazione complessiva 
dell’Amministrazione pubblica, il legislatore ha previsto una 
specifica norma, l’art. 21 della legge n. 59/97 con delega al 
Governo per individuare una nuova disciplina  di riforma 
dell’organizzazione scolastica. 
Il comma 1 di tale articolo sancisce, come cardine della riforma 
del sistema di istruzione, l’autonomia delle istituzioni scolastiche 
e degli istituti educativi, nell’ambito di un processo di 
“realizzazione dell’autonomia e della riorganizzazione dell’intero 
sistema formativo”. 
E’ evidente la straordinaria portata innovativa di tale 
disposizione: l’attribuzione dell’autonomia alle singole istituzioni 
scolastiche comporta la sostituzione del modello organizzativo 
tradizionale della Scuola, di tipo verticale, con un nuovo modello, 
orizzontale e flessibile, formato dall’insieme delle “comunità 
 13
scolastiche”
3
,le quali svolgono le attività di istruzione, ricerca e 
formazione secondo standard di qualità fissati dal Ministero, a sua 
volta dotato di funzioni di indirizzo e controllo, ma libero da 
compiti di gestione. 
La centralità della istituzione scolastica, “soggetto 
dell’autonomia”
4
 in quanto protagonista del sistema formativo, 
deve tuttavia essere necessariamente affiancata da una crescita in 
parallelo delle altre istituzioni autonome presenti sul territorio; è 
quindi indispensabile un rafforzamento del ruolo degli Enti locali 
nel campo dell’istruzione, in particolare nelle fasi di 
programmazione e di finanziamento, nonché nelle attività di 
raccordo delle politiche scolastiche con il mondo del lavoro, in un 
quadro di paritetica collaborazione e coesione istituzionale. 
                                                           
3
 L’espressione è contenuta nella direttiva ministeriale n. 331 del 
28/5/1997, trasmessa con c.m. 429 del 10/7/1997 
4
 A.Pajno, La riforma dell’autonomia è svolta storica, in ANP notizie, 
Roma, n. 2/3 del 1994, pag.52. 
 14
La Scuola dell’autonomia è perciò chiamata a superare il proprio 
carattere di autoreferenzialità
5
: la moltitudine delle istituzioni 
scolastiche opera all’interno di una trama di relazioni ed 
interscambi sia con le istituzioni centrali e periferiche dello Stato 
e degli Enti locali , sia con il mondo delle imprese e del lavoro. 
L’attuazione di questo modello, sistemico
6
, di autonomia, è 
finalizzato alla costruzione di un “sistema formativo integrato”, 
ossia all’attivazione di forme stabili di cooperazione e raccordo 
tra  istruzione, formazione e lavoro, in un sistema coerente, 
decentrato, efficace.
7
 
                                                           
5
 Del Bono S., Aspetti nodali dell’autonomia delle istituzioni scolastiche. Il 
rapporto con il territorio, in Scuola e Didattica n. 6, gennaio 1998, Ed. La 
Scuola, Brescia, pp.17 e ss. 
 
6
 S.Gritti, Autonomia: per non smarrirsi nel labirinto, in Rivista 
dell’istruzione, n.1 gennaio 1998, Maggioli Ed., Rimini, pp.47 e ss. 
7
Il Rapporto-Ocse 1998 sull’Istruzione indica la creazione di un “sistema 
formativo integrato” come obiettivo comune delle politiche scolastiche 
dell’Unione Europea. 
 15
 
3. IL SISTEMA NAZIONALE DI ISTRUZIONE DOPO 
LA RIFORMA. 
Nel sistema delineato della “legge- Bassanini”, la scuola è 
riconosciuta come formazione sociale composta da docenti, 
allievi e genitori, all’interno della quale si svolge la personalità di 
ogni cittadino, in costante rapporto con il territorio e con la 
comunità. 
Per la prima volta , la disciplina del sistema scolastico non si 
esaurisce in una mera elencazione di materie e compiti che lo 
stato e la sua Amministrazione delegano alle scuole, anzi, si 
occupa di delimitare le competenze dello Stato e del Ministero 
della Pubblica Istruzione, sancendo definitivamente il principio 
che tutti i compiti ed i poteri non indicati come esplicita riserva 
dell’iniziativa ministeriale sono compiti e poteri ordinari, rectius, 
originari delle scuole, le quali li gestiscono in piena autonomia
8
. 
                                                           
8
 Chiosso G., L’autonomia sorvegliata, in Scuola Italiana Moderna, n.3, 
ottobre 1999, Ed. La Scuola, Brescia, p.5. 
 16
Si tratta quindi di un modello decentrato, non attuato tuttavia 
tramite il trasferimento nel rapporto periferico Enti locali- Scuola 
del paradigma gerarchico finora facente capo allo Stato. 
 Le istituzioni scolastiche possiedono, infatti un’autonomia 
distinta, seppure giuridicamente paritaria, rispetto a quella degli 
Enti locali, ma ambedue tali istituzioni, per raggiungere i propri 
obiettivi di servizio sociale, devono cooperare solidalmente, 
collaborando altresì con tutte le altre autonomie presenti sul 
territorio di riferimento. 
Nell’ottica del decentramento funzionale, allo Stato permangono i 
compiti di indirizzo politico, di verifica e di controllo della qualità 
formativa offerta da ciascuna scuola, nonché di sostegno tecnico 
all’azione di singoli istituti che ne facciano richiesta. 
 Di contro, alle istituzioni scolastiche autonome spetta la 
responsabilità di gestire e di organizzare il percorso educativo, 
formativo e didattico degli studenti, concertando con loro e con le 
loro famiglie il proprio itinerario formativo e culturale. 
 17
4. L’AUTONOMIA DELLE ISTITUZIONI 
SCOLASTICHE. 
Il termine “Autonomia” designa  la potestà, da parte di una 
struttura organizzata pubblica, di “darsi un ordinamento”
9
, ossia 
la capacità di autoregolamentazione, autogestione ed adattamento 
funzionale al perseguimento ottimale del proprio fine 
istituzionale, senza alcuna ingerenza da parte di altri soggetti nella 
propria sfera di attività,
10
se non nell’individuazione dei fini e dei 
criteri generali, nonché nell’esercizio di un controllo, che, con 
terminologia moderna potremmo definire “sulla gestione”. 
L’autonomia delle istituzioni scolastiche, intesa quindi 
come attitudine a governarsi o reggersi da sé, si sostanzia 
soprattutto nella libertà organizzativa e decisionale per il 
perseguimento del proprio fine istituzionale. 
La Scuola è infatti un sistema complesso che richiede una 
continua e rinnovata progettazione per la definizione completa 
                                                           
9
 Romano S., Frammenti di un dizionario giuridico, 1947, Giuffrè, Milano,  
p.14 
 18
degli scopi del proprio operare, i quali sono inscindibilmente 
connessi alle esigenze formative manifestatesi nel contesto 
sociale. 
L’esercizio corretto di tale libertà, progettuale e di scelta, avviene 
pertanto secondo i principi del decentramento, della 
partecipazione e della collegialità. 
Evitando di attribuire al concetto di autonomia una 
configurazione globale, l’art. 21 della legge n. 59/97 ne tratta 
separatamente i singoli aspetti: finanziaria (c. 5), organizzativa (c. 
8), didattica (c. 9), di ricerca,  sperimentazione e sviluppo (c. 10). 
Inoltre, con la estensione a tutte le istituzioni scolastiche della 
personalità giuridica, la normativa riformata supera 
definitivamente il regime di autonomia cd. meramente 
amministrativa, vigente in base al D.P.R. n. 416 del 31/5/1974, e 
attraverso il processo di “entificazione” delle istituzioni stesse, le 
quali assurgono a figure soggettive del tutto separate e distinte 
rispetto alla struttura organizzativa di riferimento, tende 
                                                                                                                                                                          
10
 Galateria L., Stipo M., Manuale di diritto amministrativo, vol.I, 1989, 
 19
all’attuazione di una autonomia sostanziale non solo nei mezzi, 
ma anche nella determinazione dei percorsi culturali- formativi. 
Non più dunque, semplice autodeterminazione nell’esercizio delle 
proprie competenze, nel quadro dell’ ordinamento particolare 
dell’ente sovraordinato
11
, bensì piena libertà nella creazione di un 
ordinamento proprio, nella scelta delle proprie modalità 
organizzative, nella gestione delle proprie risorse, 
nell’individuazione dei propri partner operativi, nella definizione 
della propria offerta formativa.  
A tal fine, sono attribuite alle istituzioni scolastiche le funzioni 
dell’amministrazione centrale e periferica della pubblica 
istruzione, fermi restando “gli elementi comuni all'intero sistema 
scolastico pubblico”, definiti dello Stato “in materia di gestione e 
programmazione”, nonché “i livelli unitari e nazionali di fruizione 
del diritto allo studio” (c. 1, art. 21, l. n. 59/97). 
                                                                                                                                                                          
UTET, Torino, p.103. 
11
 Giannini M.S., Diritto Amministrativo, vol. I, 1993, Giuffrè, Milano, 
pp.77 e ss. 
 20
Questa risistemazione complessiva delle funzioni relative 
all’amministrazione della Scuola, presuppone, ovviamente, la  
riforma degli organi periferici del Ministero della pubblica 
istruzione, realizzata, in virtù della delega contenuta nell’art. 11 
della legge n. 59/97, dal d.lgs. n. 300 del 30 luglio 1999. 
Sul punto, comunque, si ritornerà nel capitolo IV.