L'Europa è comunicazione? Forme e strutture della comunicazione del Parlamento Europeo

Introduzione 
2 
 
sistema di comunicazione che da un punto di vista organizzativo è costruito in 
modo da rispettare i vari target che si rivolgono al PE (cittadini, giornalisti, 
lobbisti, politici), e da un punto di vista comunicativo ha portato ad un aumento 
nella copertura delle attività del PE da parte dei media. Un miglioramento che è 
comunque da considerare anche effetto dell’aumento dei poteri del Parlamento 
stesso.  
 
Il dibattito sulla comunicazione in Europa è ampio e in continua evoluzione: 
quello che emerge è da una parte l’incapacità della Comunità europea nel 
diffondere una visione corretta di sé stessa e delle proprie azioni, dall’altra 
l’incapacità dei cittadini di percepire l’Europa come una realtà che ha a che fare 
concretamente con la loro vita quotidiana. L’impressione di molti è che le 
istituzioni europee, in questi anni, abbiano più informato che comunicato
1
, e 
siano state più predisposte a parlare agli addetti ai lavori che ai cittadini, 
faticando a trovare un coordinamento effettivo (pur tanto invocato) nei processi 
di comunicazione istituzionale.  
 
Tutto questo all’interno di una Europa dove le istituzioni soffrono da sempre di 
una mancanza di legittimità democratica, perché ideate da una classe dirigente 
che dopo i disastri della Seconda Guerra Mondiale voleva portare in Europa 
pace e prosperità, ma purtroppo sempre considerate inaccessibili al cittadino a 
causa della complessità del loro funzionamento. Questo a causa dell’assenza di 
uno spazio pubblico europeo come fonte di legittimazione politica, dove si 
possa discutere di questioni europee secondo un’ottica che vada al di là dei 
nazionalismi e dei localismi. 
 
I governi nazionali non sono esenti da colpe in questa situazione: molto spesso 
infatti l’UE è diventata il capro espiatorio scelto dai politici nazionali per 
giustificare problemi o periodi negativi all’interno del proprio stato. Ma 
l’affermazione «è colpa dell’Unione europea» non può essere considerata 
corretta, dal momento in cui le decisioni prese a Bruxelles non sono mai 
                                                 
1
 ROLANDO S. (2003), “Valori, identità, interessi. Perché e come comunicare l’Europa”, in Rivista 
italiana di comunicazione pubblica, n. 18, p. 88.  
Introduzione 
3 
 
direttive imposte, ma sono sempre il frutto di un processo decisionale che vede 
coinvolti moltissimi attori. 
I mezzi di comunicazione infine sono lo strumento attraverso cui le notizie 
arrivano nelle case dei cittadini europei, andando a coprire praticamente tutti i 
455 milioni di cittadini dell’Europa allargata. Non sempre i media hanno dato 
spazio a tematiche europee, nel passato ma anche nel presente, anche se ora 
la situazione sta un po’ cambiando, grazie anche all’avvento di internet. Varie le 
cause della scarsa copertura dei media nazionali: sia per la complessità e la 
lunghezza dei processi decisionali europei, sia perché le tematiche europee 
non sono altamente notiziabili o vendibili, che è la caratteristica che fa la 
differenza nella diffusione o meno di una notizia. 
 
Nel corso degli anni le istituzioni hanno cercato di superare questi problemi 
sviluppando delle strategie di informazione e comunicazione ad hoc, nel 
tentativo di coinvolgere il cittadino nelle proprie attività. La Commissione 
europea, in particolare, ha sviluppato una prima strategia tra il 2001 e il 2004, e 
dopo i risultati ottenuti, piuttosto negativi, come la scarsa affluenza alle elezioni 
del 2004 e i no di Francia e Olanda ai referendum sulla Costituzione europea, 
ha deciso di svilupparne una seconda, proponendo anche un Libro bianco su 
una politica di comunicazione europea. Il Parlamento europeo ha sempre 
offerto suggerimenti e proposte, in nome di una collaborazione istituzionale, ma 
bisogna dire che il fallimento della prima strategia è conseguenza anche di una 
mancata cooperazione tra istituzioni.  
 
La struttura del mio lavoro rispecchia e contiene le riflessioni fatte finora, con 
una particolare focalizzazione sul Parlamento europeo e sulla sua struttura di 
comunicazione. Nel primo capitolo descriverò la struttura del Parlamento 
europeo come istituzione, partendo dalla sua fondazione, e delineandone lo 
sviluppo nel corso degli anni. Non tralascerò di descrivere i poteri (legislativo, di 
bilancio e di controllo) che  il PE esercita, e le funzioni degli eurodeputati.  
Introduzione 
4 
 
Vorrei sottolineare fin da ora l’importanza del diritto di petizione e degli Uffici 
nazionali del Parlamento, presenti in tutti gli Stati membri, perché entrambi sono 
strumenti in mano ai cittadini per poter comunicare con l’Europa. 
 
Nel secondo capitolo tratterò l’atteggiamento dei cittadini nei confronti dell’UE, 
cercando di individuare le cause della mancanza di comunicazione e della 
mancanza di interesse da parte del grande pubblico sui temi europei. In questo 
capitolo, per sondare l’atteggiamento dei cittadini, utilizzerò ampiamente le 
analisi fatte da eurobarometro sull’opinione pubblica europea
2
. 
Dedicherò un paragrafo alle cause del deficit demografico che affligge da 
sempre l’UE, per concentrarmi poi nel ruolo che hanno i media nel diffondere 
l’idea di Europa. Come ho precedentemente spiegato, varie cause concorrono 
nell’atteggiamento dei media verso l’UE: la complessità di quest’ultima, la 
mancanza di notiziabilità e vendibilità dei temi europei, i tempi brevi dei media 
nazionali. Concluderò il capitolo descrivendo gli strumenti ideati dalla 
Commissione europea (con il supporto delle altre istituzioni) per risolvere i 
problemi di comunicazione con l’opinione pubblica: partenariato, 
decentramento, coordinamento. 
 
Il terzo capitolo tratterà la storia delle attività di informazione e comunicazione 
dell’Unione europea. Dal trattato di Maastricht, che diede un primo forte impulso 
verso una politica di informazione e comunicazione dell'UE, al Libro bianco su 
una politica europea di comunicazione, del febbraio 2006. In mezzo, il 
programma PRINCE, il Libro bianco su una governance europea, la prima 
strategia vera e propria con le comunicazioni della Commissione del 2001, 
2002 e 2004; e ancora il Piano d’Azione per il rilancio di una nuova strategia di 
comunicazione, dopo i fallimenti della prima, e il Piano D sul periodo di 
riflessione indetto dal Consiglio dopo i no di Francia e Olanda. 
                                                 
2
 Dal 1973 l’Eurobarometro costituisce il mezzo principale attraverso cui le istituzioni dell’Unione 
europea sondano percezioni, atteggiamenti, comportamenti e stato dell’informazione della popolazione 
dei Paesi membri sui temi più ricorrenti in agenda. Istituito come strumento d’interesse per la 
Commissione Europea fa parte del settore Analisi dell’opinione pubblica. 
Introduzione 
5 
 
Accanto ad ogni dichiarazione della Commissione, la risposta e le proposte del 
Parlamento europeo. Un paragrafo sarà dedicato al sistema delle reti europee, 
e un altro riguarderà la prospettiva del Parlamento europeo sul periodo di 
riflessione e il rilancio del dibattito costituzionale, con la relazione Duff-
Voggenhuber approvata il 19 gennaio 2006.  
 
Il quarto capitolo riguarderà le forme e le strutture della comunicazione del 
Parlamento europeo, con un’analisi delle attività di comunicazione del PE.  
Dividerò il capitolo in due sezioni, una che riguarderà la DG 4 Informazione, la 
struttura preposta alla comunicazione dell’istituzione, e una che riguarderà le 
attività comunicative degli eurodeputati, facendo riferimento alla copertura dei 
media nazionali e all’importanza, in questo tipo di comunicazione, anche dei 
media locali e regionali. 
 
Per stendere quest’ultimo capitolo la documentazione sia cartacea che 
telematica era insufficiente o comunque inadeguata, e quindi nel redigerlo mi 
sono avvalsa di interviste che ho fatto personalmente a funzionari del 
Parlamento e a eurodeputati. In particolare mi sono rivolta a Federico Rossetto, 
funzionario incaricato dell’informazione in lingua italiana e addetto stampa della 
commissione petizioni, a Jean-Yves Loog, funzionario addetto stampa della 
commissione bilancio e agricoltura, a Leone Rizzo, funzionario dell’Unità Eventi. 
Inoltre, più nello specifico per quanto riguarda l’attività di eurodeputati e gruppi 
parlamentari, ho intervistato l’onorevole Iles Braghetto (PPE-DE) e il suo 
assistente Alberto Toso, Stefano Nava, addetto stampa dell’onorevole Costa 
(ADLE), l’assistente dell’onorevole Amalia Sartori (PPE-DE), Gawain Towler, 
responsabile comunicazione dell’Ind-Dem group, Mariangela Fontanini, addetta 
stampa della delegazione italiana del PPE-DE, e Alessio Sitran, responsabile 
comunicazione della delegazione di Bruxelles di Unioncamere Veneto. 
A tutti loro va il mio sincero ringraziamento per la disponibilità che hanno 
dimostrato. 
Capitolo I 
7 
 
CAPITOLO I 
ORGANIZZAZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO 
Visita a Strasburgo 
1.1. Dall’Assemblea designata al Parlamento eletto 
 
Il Parlamento europeo (PE), che, come dichiara il Trattato di Roma del 1957, è 
composto da «rappresentanti dei popoli degli Stati riuniti nella Comunità»
3
, è 
l’istituzione comunitaria che più si è evoluta nel corso degli anni. Il primo passo 
verso la costruzione di quello che sarebbe diventato l’unico organo elettivo 
europeo fu la creazione, nel 1952, della CECA, la Comunità Economica del 
Carbone e dell’Acciaio, che prevedeva un’Assemblea rappresentativa dei sei 
Stati fondatori, composta da 78 rappresentanti nominati dai parlamenti 
nazionali.   
Il Trattato di Roma del 1957, istitutivo della CEE (Comunità Economica 
Europea) mantenne l’Assemblea, e introdusse l’elezione a suffragio universale, 
che però si concretizzò solo nel 1979, data delle prime elezioni del Parlamento 
Europeo, nome con cui l’Assemblea fu designata a partire dal 30 marzo 1962
4
. 
Attualmente, dopo le elezioni del 2004, circa 455 milioni di europei di 25 Paesi 
partecipano, tramite i loro 732 deputati eletti al Parlamento europeo, alla 
costruzione dell’Europa. 
Legittimato dal suffragio universale diretto, il Parlamento europeo, che viene 
eletto ogni cinque anni, ha ottenuto attraverso successivi trattati poteri sempre 
maggiori. In particolare, dal punto di vista legislativo, una prima svolta si ebbe 
con l’entrata in vigore dell’Atto unico europeo (Aue), nel luglio 1987, che 
attribuiva al PE poteri legislativi non più solo consultivi, introducendo la 
procedura di “cooperazione” e quella di “parere conforme” in merito all’adesione 
di nuovi Stati membri. Il Trattato di Maastricht del 1992 e quello di Amsterdam 
del 1997 hanno trasformato il PE in un’autentica assemblea legislativa, che 
                                                 
3
 Trattato che istituisce la Comunità europea, articolo 190, paragrafo 5. 
4
 Per la storia del Parlamento europeo FABBRINI S. (2002), L’Unione Europea. Le istituzioni e gli attori 
di un sistema sovranazionale, Roma – Bari, Laterza; BARDI L. e IGNAZI P. (2004), Il Parlamento 
europeo, Bologna, Il Mulino. 
Capitolo I 
8 
 
approva ormai la maggior parte delle “leggi” europee congiuntamente al 
Consiglio dei ministri, fungendo da “co-legislatore” grazie all’introduzione della 
procedura di “codecisione”. Il Trattato di Amsterdam ha anche accresciuto il 
controllo del PE sull’esecutivo, grazie all’introduzione di una procedura di 
approvazione sulla nomina del presidente della Commissione. Con il Trattato di 
Nizza, entrato in vigore nel febbraio 2003, il PE ha visto i suoi poteri di 
“codecisione” estendersi ad ulteriori campi. 
 
 
1.2. I deputati europei 
 
Il Parlamento europeo è formato da 732 deputati europei
5
, numero stabilito dal 
Trattato di Nizza del 2003. 
Dal 1979, ogni cinque anni i deputati europei sono eletti a suffragio universale, 
secondo un sistema elettorale proporzionale realizzato o su base regionale 
(Belgio, Italia e Regno Unito), o su base nazionale (Austria, Danimarca, 
Francia, Lussemburgo, Spagna ecc.), o con un sistema combinato (Germania), 
il che dimostra quanto sia difficile cercare di armonizzare tradizioni nazionali 
differenti. Ovunque si applicano alcuni “principi comuni”, in particolare il diritto di 
voto a 18 anni, la parità tra uomini e donne e la segretezza del voto. In taluni 
Stati (Belgio, Grecia e Lussemburgo) il voto è obbligatorio. 
Il livello di partecipazione alle elezioni europee è comunque inferiore a quello 
delle elezioni nazionali, per molteplici ragioni, tra cui la scarsa conoscenza delle 
funzioni, dei compiti e dei poteri del PE, e la scarsa considerazione dei media 
nei confronti delle attività di tutta l’Unione europea. 
Si è passati così da un’affluenza del 63% nel 1979, primo anno delle elezioni a 
suffragio universale, a una del 49,8% nel 1999, per finire con un’affluenza del 
45,5% nelle ultime elezioni di giugno 2004. L'affluenza più scarsa si è registrata 
nei 10 nuovi Paesi membri con una percentuale del 26,7%, mentre nei 15 è 
stata del 49,1%
6
. Per quanto riguarda la bilancia uomo-donna tra i deputati, la 
                                                 
5
 Per comodità ci riferiremo ai deputati europei anche come MEPs, dall’inglese Member of the European 
Parliament. 
6
 
Fonte: Parlamento europeo in collaborazione con l'Istituto Eos Gallup Europe  
Capitolo I 
9 
 
percentuale di donne elette al Parlamento è aumentata costantemente, 
passando dal 16, 5% delle elezioni del 1979, al 30, 3% di quelle nel 2004. 
 
1.2.1. Lo Statuto dei deputati europei 
 
Il 28 settembre 2005 è stato adottato in seduta plenaria lo Statuto dei deputati 
europei
7
, che è stato a lungo al centro del dibattito tra Parlamento e Consiglio. 
Tale Statuto, già previsto dal Trattato di Amsterdam su iniziativa del Parlamento 
europeo, è volto a correggere le disparità di trattamento tra le varie nazionalità 
e ad assicurare una maggiore trasparenza. Nelle considerazioni preliminari, 
facendo riferimento all’art. 1, si precisa che lo Statuto «non disciplina diritti e 
doveri dei deputati del Parlamento europeo, bensì la regolamentazione e le 
condizioni generali di esercizio delle loro funzioni».  
 
 
1.3. La composizione del Parlamento europeo 
  
Il numero di deputati per ciascuno Stato membro è stabilito dal Trattato di 
Nizza, per un totale di 732 membri
8
. La composizione del PE sarà nuovamente 
rivista al momento dell’adesione della Romania e della Bulgaria
9
. In Aula i seggi 
dei deputati non sono ripartiti in base alle delegazioni nazionali, ma secondo il 
gruppo politico di appartenenza. 
                                                 
7
 Pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione il 7 ottobre 2005. 
8
 Ripartizioni dei seggi per i 25 paesi dell’Unione: Germania 99, Francia 72, Gran Bretagna 72, Italia 72, 
Polonia 50, Spagna 50, Olanda 25, Belgio 22, Grecia 22, Portogallo 22, Repubblica Ceca 22, Ungheria 
22, Svezia 18, Austria 17, Danimarca 13, Finlandia 13, Slovacchia 13, Irlanda 12, Lituania 12, Lettonia 8, 
Slovenia 7, Cipro 6, Estonia 6, Lussemburgo 6, Malta 5. 
9
 Più precisamente durante la legislatura 2004 - 2009, 35 seggi saranno attribuiti alla Romania e 18 alla 
Bulgaria, aggiungendo questo numero ai 732 già esistenti. Dopo il 2009, sempre secondo il Trattato di 
Nizza, la composizione si abbasserà di nuovo ad un massimo di 736 seggi. 
Capitolo I 
10 
 
1.3.1. Gruppi politici 
 
Una volta eletti, i deputati si raggruppano in formazioni politiche su basi 
ideologiche e politiche; esistono anche deputati che non appartengono a 
nessun gruppo politico: questi vengono definiti “non iscritti”. Attualmente in 
Parlamento si contano sette gruppi, in cui confluiscono oltre cento partiti 
nazionali. 
 
Tab. 1.1 – I gruppi parlamentari 
GRUPPO POLITICO 
 
DEPUTATI
 
PRESIDENTE 
Partito Popolare Europeo-
Democratici Europei (PPE-
DE) 
268 
deputati 
Hans-Gert Poettering (Germania).
Partito Socialista Europeo 
(PSE) 
200 
deputati 
Martin Schulz (Germania) 
Alleanza dei Democratici e 
Liberali per l'Europa (ELDR) 
88 deputati Graham Watson (Gran Bretagna) 
Verdi-Alleanza Libera Europa 
(Verdi-Ale) 
42 deputati
Daniel Cohn-Bendit (Germania)- 
Monica Frassoni (Italia). 
Gruppo Sinistra Unita (GUE) 41 deputati Francis Wurtz (Francia). 
Gruppo per l’Europa delle 
Democrazie (EDD) 
37 deputati
Jens-Peter Bonde (Danimarca)- 
Nigel garage (Gran Bretagna). 
Unione per l’Europa delle 
Nazioni (UEN) 
27 deputati
Brian Crowley (Irlanda)- Cristiana 
Muscardini (Italia). 
Non Iscritti (NI) 29 deputati  
 
 Prima di ogni voto in plenaria, i gruppi esaminano i rapporti delle commissioni 
parlamentari, e depositano degli emendamenti, svolgendo inoltre un ruolo 
importante nella fissazione dell’ordine del giorno e nella scelta dei temi di 
attualità. Le formazioni politiche del PE non sono tutte uguali fra di loro: più un 
gruppo politico è numeroso, maggiore è il suo peso nel far valere la propria 
Capitolo I 
11 
 
voce; inoltre ai gruppi più grandi sono attribuiti dei vantaggi come il diritto di 
parola e di iniziativa politica, proporzionali alla grandezza del gruppo. Questa 
regola permette loro di beneficiare di mezzi tecnici (collaboratori, sale riunione, 
traduzioni…) e di accedere a posti di responsabilità (vice-presidenza del 
Parlamento, collegio dei questori, presidenza e vice-presidenza delle 
commissioni…). 
Inoltre, più i gruppi sono importanti più i loro deputati sono influenti. 
Ciascun gruppo politico dispone di un presidente, di un ufficio di presidenza e di 
una segreteria. Nell’organizzazione dei lavori e nella distribuzione delle risorse 
del PE i gruppi politici hanno un ruolo fondamentale, perché sono loro che 
scelgono le cariche istituzionali, dal presidente del PE ai questori, dai presidenti 
delle commissioni alle delegazioni parlamentari. 
 
 
1.4. L’organizzazione del Parlamento europeo 
 
Il Parlamento europeo è l’unica istituzione comunitaria che si riunisce e delibera 
in sedute e riunioni aperte al pubblico, e le sue decisioni, posizioni e discussioni 
sono pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea. 
Inoltre, i deputati lavorano in seno a delegazioni e commissioni parlamentari, di 
cui sono membri titolari o supplenti. La sessione parlamentare ha inizio a marzo 
ed è suddiviso in dodici tornate mensili; ciascuna tornata a sua volta è suddivisa 
in diversi giorni di seduta. I deputati europei si riuniscono in seduta plenaria una 
settimana al mese a Strasburgo.  
Durante due settimane al mese, essi partecipano alle riunioni delle commissioni 
parlamentari a Bruxelles, mentre la settimana restante è riservata alle riunioni 
dei gruppi politici. 
I lavori del Parlamento, da maggio 2004, si tengono nelle venti lingue ufficiali 
dell’Unione. 
Capitolo I 
12 
 
1.4.1. Sede e luoghi di lavoro 
 
Il Parlamento europeo dispone di tre luoghi di lavoro: Bruxelles, Lussemburgo e 
Strasburgo; quest’ultima città è anche la sua sede ufficiale. C’è una spiegazione 
storica: queste sono infatti le tre città dove le istituzioni europee si sono 
insediate fin dalla loro creazione.  
Un protocollo allegato al Trattato di Amsterdam (1997) precisa, in particolare, 
che il Parlamento europeo ha sede a Strasburgo, dove si tengono in linea di 
massima dodici tornate plenarie, compresa la tornata del bilancio. Le tornate 
plenarie aggiuntive si tengono a Bruxelles, dove si riuniscono anche le 
commissioni del Parlamento europeo; il Segretariato generale e i suoi servizi 
restano invece a Lussemburgo. Per ragioni funzionali, tuttavia, un certo numero 
di funzionari e i collaboratori dei gruppi politici del Parlamento europeo lavorano 
a Bruxelles. 
 
1.4.2. La Presidenza e l’Ufficio di presidenza, la Conferenza dei presidenti 
 
Il presidente
10
 dirige l’insieme delle attività del Parlamento e dei suoi organi. 
Egli presiede le sedute plenarie nonché le riunioni dell’Ufficio di presidenza e 
della Conferenza dei presidenti, e rappresenta il Parlamento in tutte le relazioni 
esterne. Il presidente è eletto a scrutinio segreto dai 732 deputati del 
Parlamento europeo, e la durata dell'incarico è di due anni e mezzo.  
L’Ufficio di presidenza è l’organo di direzione regolamentare dell’istituzione, 
competente per il bilancio del Parlamento così come per le questioni 
amministrative, del personale e organizzative. Esso comprende il presidente e 
quattordici vicepresidenti nonché cinque questori, dotati di funzioni consultive.  
I questori sono incaricati degli affari amministrativi riguardanti direttamente i 
deputati.  
 
                                                 
10
 Il presidente del Parlamento europeo attualmente in carica è il socialista spagnolo Josep Borrel 
Fontelles, eletto il 20 luglio 2004.   
Capitolo I 
13 
 
La Conferenza dei presidenti, che riunisce il presidente del Parlamento e i 
presidenti dei gruppi politici, è l’organo di direzione politica dell’istituzione. Essa 
stabilisce l’organizzazione dei lavori parlamentari, le competenze e il numero 
dei membri delle commissioni e delle delegazioni parlamentari, decide la 
ripartizione dei seggi in Aula e prepara il calendario e l’ordine del giorno delle 
tornate. Visita 
 
1.4.3. Le commissioni parlamentari 
 
Le commissioni parlamentari sono il cuore del lavoro legislativo del PE, perché 
responsabili dei lavori preparatori delle tornate del Parlamento. Ogni deputato è 
membro di almeno una delle venti commissioni, ripartite per settore: agricoltura, 
budget, industria, politica regionale, cultura, diritti della donna e così via. Le 
commissioni elaborano e approvano progetti di relazione sulle proposte 
legislative, ma possono anche proporre relazioni di iniziativa su questioni non 
legislative, come ad esempio nel settore degli affari esteri.  
 
Oltre a queste commissioni permanenti, il Parlamento può istituire anche 
commissioni temporanee e commissioni d’inchiesta, come nel caso della crisi 
della mucca pazza. 
Esistono poi commissioni parlamentari miste, che intrattengono relazioni con i 
parlamenti dei paesi candidati all’adesione e delegazioni interparlamentari, che 
intrattengono relazioni con i parlamenti di altri paesi terzi. 
 
1.4.4. I dibattiti pubblici in sessione plenaria 
 
Come si è già visto, il Parlamento è l’unica istituzione europea dove tutti i 
dibattiti sono pubblici. A Strasburgo i deputati europei possono esprimersi 
durante le sessioni plenarie, sia in veste di portavoce delle commissioni di cui 
sono membri, sia a nome dei propri gruppi politici, sia infine a titolo personale. 
Oltre alle sessioni plenarie, esistono anche delle “mini-sessioni” che durano due 
mezze giornate e che si svolgono a Bruxelles, con un limite di sei per un anno.