L'outsourcing della Pubblica amministrazione nel settore Information e communication technology - Dalle pagine de ''Il Sole 24 Ore'' e dalle voci degli stakeholder

Introduzione 
- 5 - 
 
Amministrazione: funzioni, personale, controlli, finanza, beni, 
procedimenti e giustizia. Si tratta di un progetto che parte dal contesto 
anglosassone, nel movimento culturale del new public management, che 
si afferma per rendere più efficiente la Pubblica Amministrazione con 
metodologie e processi organizzativi importati dal settore privato. Si 
introduce questa modalità di operare poi anche nella nostra realtà 
nazionale, in particolare per la gestione di servizi. Si comincia quindi ad 
affermare il fenomeno delle esternalizzazioni, con attività e funzioni 
pubbliche affidate a soggetti esterni all’amministrazione
1
”.  
In Italia la scelta di ricorrere all’outsourcing parte dalla realtà 
aziendali, ed è operante orami da vari decenni. A fronte di una 
recessione ed una paralisi economica e sociale, le imprese si ponevano 
l’obiettivo di gestire l’incertezza, di superare il rallentamento della 
domanda e di veicolare una competitività regolare. Assistiamo al 
tramonto del modello di impresa di tipo fordista, ed una attenzione al 
prodotto orientato al marketing. L’impresa si trovava di fronte ad una 
concorrenza sempre maggiore, a cui doveva essere capace di rispondere 
in modo adeguato, con un’offerta di servizi in grado di soddisfare la 
domanda.  
                                                           
1
 Intervento del Prof. Claudio Franchini, dell’Università di Roma “Tor Vergata” al convegno sulla 
“Esternalizzazione delle gestioni amministrative”, tenutosi a Siena il  24 novembre 2006, presso la 
facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli studi di Siena, con il coordinamento scientifico del 
Prof. Bernardo Giorgio Mattarella e del dott. Luigi Fiorentino e con il contributo dell’Istituto di 
Ricerche sulla Pubblica amministrazione (IRPA) e della società cooperativa Manutencoop. 
Introduzione 
- 6 - 
 
A questa esigenza può rispondere l’outsourcing, fenomeno che come 
detto in precedenza, ha acquisito maggior fama nei paesi anglosassoni - 
negli Stati Uniti, in modo particolare - a partire dalla crisi economica 
degli anni '80. Detto “in soldoni” , il principio fondamentale sul quale si 
basa questo strumento è molto semplice: far fare ad altre organizzazioni 
quello che sanno fare meglio, in modo da ridurre i costi, migliorare la 
qualità dei servizi o dei prodotti intermedi di cui si ha bisogno e liberare 
così risorse necessarie per lo sviluppo di ciò che costituisce la vera 
attività dell'organizzazione
2
. 
Partendo da un’analisi del significato, si nota che  Outsourcing è un 
termine inglese (composto da outside e resourcing),di cui non si può 
trovare una esatta corrispondenza nella lingua italiana, tuttavia pur 
essendo di importazione inglese, rappresenta un processo che ha avuto 
attuazione in Italia.  
Il fenomeno viene descritto in modi diversi: per il Gartner Group 
“l’outsourcing è una relazione contrattuale di durata superiore ad un 
anno tra un’azienda e uno o più fornitori esterni ai quali essa cede la 
gestione di alcune o tutte le attività del proprio sistema informatico”
3
. 
Secondo Peat Marwick “l’outsourcing è uno strumento che consente alle 
                                                           
2
 Da “Outsourcing” in www.urp.it; Progetto URPdegliURP, un' iniziativa promossa nel 1998 
dal Dipartimento della Funzione Pubblica e dalla Regione Emilia-Romagna. 
3
 Gartner Group ,  “Valuable outsourcing lessons” , in Inside Gartner Group (Rivista interna) n°15 , 
12 Aprile 1995.  
Introduzione 
- 7 - 
 
imprese di focalizzarsi sulle loro competenze distintive”
4
. Nella 
definizione data da Cristina Pontiggia invece “ l’outsourcing è un mezzo 
per facilitare il raggiungimento di target prefissati, snellendo il sistema 
gestionale e concentrando l’attività sul core business”
5
. Roberta Virtuani 
poi afferma che “con il termine outsourcing si intende la scelta di 
affidare totalmente o parzialmente ad un fornitore esterno delle attività di 
servizio interne alle aziende”
6
. Ferry de Kraker, direttore generale della 
International Federation of Purchasing and Materials Management ha 
proposto la seguente definizione: “outsourcing significa trovare nuovi 
fornitori e nuove forme per assicurare la consegna di materie prime, 
componenti, prodotti e servizi. Significa saper utilizzare il know-how, 
l'esperienza e la creatività di nuovi fornitori ai quali non si ricorreva in 
passato”
7
. Ferruccio Mangioni e Francesca Maiotti  in un articolo della 
rivista "L'Impresa", scrivono:“ l'outsourcing è un termine generico che 
può essere utilizzato per descrivere ogni attività di esternalizzazione, dai 
servizi più semplici ai processi a più alto valore aggiunto”
8
. E’ definita 
quindi come “ una tecnica gestionale - organizzativa della quale si 
servono le aziende per semplificare o ridurre la propria struttura 
                                                           
4
 Marwick Peat , “Outsourcing is a key strategic tool that allows companies to focus on their core 
competencies”, in CSEA Research Review , Ottobre 1997 
5
 Cristina Pontiggia, “Outsourcing tra luci ed ombre”, in Largo Consumo n.1/1998, pag.158 
6
 Roberta  Virtuani, "L'outsourcing nei sistemi informativi aziendali", Franco Angeli, Milano 1997 
7
 Boin Andrea, Merlino Massimo, Savoldelli Alberto, "Outsourcing: uno strumento operativo o una 
moda?", in Sistemi & Impresa, n.1/1998. 
8
 Ferruccio Mangioni , Francesca Maiotti ,"Sicurezza e controllo in un ambiente duttile", in  
L’ Impresa,  n.7/97.  
Introduzione 
- 8 - 
 
organizzativa e per adeguarla alle esigenze del mercato
9
. Infine secondo 
Luca Dezi “ l'outsourcing, insieme ad altri strumenti, è un mezzo 
efficace di governo della complessità”
10
. 
Sull’enciclopedia Treccani l’outsourcing è definito come“ un sistema 
organizzativo che, nel definire le caratteristiche strutturali del proprio 
processo produttivo decide di affidare all’esterno,  in maniera non 
episodica,  lo svolgimento di una intera funzione o di una parte delle 
attività. Con questo processo l’azienda tende a concentrare le risorse su 
una serie di “competenze base” nelle quali essa è in grado di raggiungere 
una posizione di preminenza ed affidare all’esterno tutte le attività per le 
quali l’organizzazione non ha vocazione imprenditoriale o specifiche 
competenze”.  
Secondo Wikipedia invece l’”outsourcing, parola inglese traducibile 
letteralmente come “ approvvigionamento esterno” è un termine usato in 
economia per riferirsi genericamente alle pratiche adottate dalle imprese 
di esternalizzare alcune fasi del processo produttivo, ricorrendo cioè ad 
altre imprese per il loro svolgimento”.  
In altre parole con il termine “esternalizzazione”, riferito alle attività 
della Pubblica Amministrazione, si intende la realizzazione di una 
                                                           
9
 F. Trimarchi, “Sistemi gestionali e forme contrattuali dell’ ”outsourcing” nella pubblica 
amministrazione”, in Dir. Econ., 2002,1, p. 1 ss. 
10
Luca Dezi, "Dinamiche di convergenza imprenditoriale e settoriale: risorse 
immateriali,outsourcing, reti di impresa, cross - border", Cedam Padova, 1996 
Introduzione 
- 9 - 
 
attività, precedentemente svolta direttamente dall’Amministrazione, ad 
opera di un soggetto terzo, al quale tale svolgimento sia stato – a vario 
titolo – attribuito dall’Ente titolare della attività. Il criterio in base al 
quale si valuta la potenziale “esternabilità” della attività è ricondotto al 
carattere strategico o meno di suddetta attività per l’ente
11
. 
Ci si può chiedere quali sono le motivazioni che spingono a ricorrere 
all’outsourcing: secondo quanto affermato da Antonello Busetto, 
Direttore dei Rapporti Istituzionali di Confindustria Servizi Innovativi e 
Tecnologici, che ci fornisce però una visione dal punto di vista 
dell’impresa , l’imprenditore deve focalizzarsi su ciò che sa fare meglio, 
concentrandosi sul core-business
12
 e non per questo perdendo il controllo 
dell’azienda.  Inoltre per le imprese (e poi nel caso specifico a cui si 
indirizza il presente lavoro anche per la Pubblica Amministrazione) 
l’obiettivo fondamentale è accedere a determinate risorse e non 
possederle, ed attraverso il processo di esternalizzazione cambiano i 
processi decisionali e di produzione del valore
13
. 
                                                           
11
 Giuseppe di Gaspare, “Esternalizzazione (tramite contratti e figure soggettive delle attività 
amministrative) societarizzazioni e privatizzazioni: un approccio teorico”, in Amministrazione in 
cammino, 30 aprile 2006 
12
 Vale a dire attività caratteristiche e tipiche dell’organizzazione che alimentano o si collegano 
principalmente alle essenziali finalità di missione della stessa struttura organizzativa. 
13
 Intervento di Antonello Busetto, Direttore dei Rapporti Istituzionali di Confindustria Servizi 
Innovativi e Tecnologici, su “ Innovativi modelli di governance dell’Ict in ambito pubblico per 
rafforzare la scelta dell’outsourcing”, al Salone dell’Outsourcing di Roma, 12 dicembre 2007. 
Introduzione 
- 10 - 
 
Passando ad esaminare il caso delle Amministrazioni Pubbliche, si 
nota che il vantaggio di esternalizzare i servizi si dimostra sempre in 
termini di opportunità e convenienza economica. 
La pratica dell’outsourcing incide positivamente sui costi e 
sull'efficienza dell'Ente rispondendo, infatti, ad un obiettivo di 
ottimizzazione dell'uso di risorse umane e economiche a disposizione, 
nonché di velocizzazione dei tempi di erogazione dei servizi e delle 
informazioni al cittadino.  
In questo senso, l'outsourcing diviene un'occasione per modernizzare 
la struttura e rispondere in maniera più efficace ed economica ai bisogni 
dei cittadini. Si concretizza nel progressivo trasferimento, in base a 
contratti, della produzione di servizi ed attività strumentali delle P.A. ad 
imprese private, pur continuando le stesse Amministrazioni a finanziare 
l'attività e ad assumersi la responsabilità del soddisfacimento del bisogno 
pubblico
14
. 
Volendo tracciare un percorso sull’andamento ed il ricorso a tale 
tipologia di processo, si nota che è stata utilizzata l’esternalizzazione 
maggiormente nel settore privato, iniziando dagli Stati Uniti, dove è 
                                                           
14
 Cfr. nota 2. 
Introduzione 
- 11 - 
 
ormai consolidato da tempo, e diffondendosi successivamente in diversi 
paesi tra cui la Gran Bretagna e l’Australia
15
.  
In Italia si è avuta espansione di tale fenomeno parallelamente alla 
sempre maggiore presenza di società multinazionali, e per l’evoluzione 
dello scenario entro cui operano gli attori economici, con lo sviluppo di 
tecnologie sempre più sofisticate, l’inasprimento della competizione e 
dalla globalizzazione dei mercati
16
. Lo sviluppo dell’esternalizzazione è 
legato alla diffusione della nuova dottrina della gestione organizzativa, 
con cui si intende uno stile di management del settore pubblico che , 
sull'esempio delle Pubbliche Amministrazioni anglosassoni, vuole 
integrare il diritto amministrativo e le pratiche gestionali tradizionali di 
un ente pubblico, con una metodologia più orientata al risultato.  
Si tratta quindi di una metodologia mutuata dal settore privato e 
mirata ad un suo maggior coinvolgimento nella gestione della “cosa 
pubblica”, per consentire una maggiore elasticità ed economicità nelle 
prestazioni richieste, per riorganizzare le burocrazie e i relativi bilanci in 
modo più efficiente, e per dare agli Enti stessi un ruolo che prediliga le 
funzioni di coordinamento e controllo, alleggerendo così le funzioni di 
                                                           
15
A. Ricciardi, “ L’outsourcing strategico. Modalità operative tecniche di controllo ed effetti sugli 
equilibri di gestione” , Milano, Franco Angeli, 2000. 
16
 Cristina Cicogna,  “ L’Outsourcing delle funzioni strumentali della Pubblica Amministrazione”,  
versione del 18/05/2005 su www.astridonline.it. 
Introduzione 
- 12 - 
 
diretta erogazione delle prestazioni di servizi alla cittadinanza, che 
altrimenti risulterebbero più costose al pari di efficienza
17
.  
La dottrina appena descritta prevedeva una rielaborazione dei 
processi organizzativi e decisionali propri della Pubblica 
Amministrazione coinvolta, con l’adozione di tecniche e logiche proprie 
della gestione di impresa, di attenzione al risultato e quindi alla 
performance e al controllo di gestione e incentrata su strumenti di 
partnership tra settore pubblico e settore privato,  come appunto 
l’outsourcing. 
Questa metodologia si è sviluppata una volta scoperto il ruolo 
strategico dei servizi e la sua tecnica gestionale, che puntava a contenere 
i costi operativi ormai diventati insostenibili da parte delle singole 
organizzazioni, ma che potevano trasformarsi in valore aggiunto una 
volta affidate ad entità esterne, strutturate in una logica di servizio ed 
investimento produttivo. Quindi col passare degli anni e con i radicali 
cambiamenti socio-economici in atto, anche la  Pubblica 
Amministrazione è diventata un soggetto attivo nel processo di 
outsourcing, attivando partnership con il settore privato e perseguendo 
obiettivi di efficienza, efficacia, economicità
18
.  
                                                           
17
 Da wikipedia, definizione di “Public Management” ,  http://it.wikipedia.org/wiki/New_public_management. 
18
  Definite le tre “E” della Pubblica Amministrazione. 
Introduzione 
- 13 - 
 
La trasposizione di tale fenomeno nell’ambito della P.A. si spiega 
infatti con i termini di opportunità e convenienza economica, in quanto 
la pratica delle esternalizzazioni incide positivamente, come detto 
precedentemente, sotto il profilo dei costi e dell’efficienza. 
L’organizzazione della Pubblica Amministrazione rivela, così, la sua 
endogena tensione verso modelli gestionali della “cosa pubblica” che si 
avvicinino, con i dovuti temperamenti, a quelli tipici dell’impresa 
privata
19
. 
L’outsourcing per la Pubblica Amministrazione quindi può essere 
definito come processo di esternalizzazione mediante il quale la P.A. 
trasferisce, sulla base di contratti, la produzione di servizi e attività 
strumentali ad imprese private, ed è la stessa P.A. che continua a 
finanziare l’attività e ad assumersi la responsabilità del soddisfacimento 
del bisogno pubblico.  
Tale processo di esternalizzazione necessita di almeno due soggetti:  
 ξ  una P.A. che effettui la scelta di esternalizzare la fornitura di 
servizi individuali e collettivi agli utenti/clienti finali e ai 
“clienti interni” alla stessa P.A. (cliente, centro di acquisto); 
                                                           
19
 Vito Domenico Sciancalepore,“Le esternalizzazioni negli Enti Locali : il caso del comune di 
Molfetta”, pag. 8, pubblicato il 9 settembre 2004.  
Introduzione 
- 14 - 
 
 ξ  un soggetto esterno, costituito da un’impresa o da un gruppo di 
imprese operanti sul mercato, incaricato di fornire i servizi alla 
P.A. (fornitore, centro di offerta/produzione).  
Questi due soggetti sono legati da un rapporto di mercato regolato 
contrattualmente, dove la scelta del soggetto esterno prevede una 
procedura concorrenziale e può richiedere, in relazione al valore del 
servizio, il ricorso all’iter giuridico della evidenza pubblica
20
. 
Il presente lavoro si focalizza sul processo di outsourcing operato 
dalla Pubblica Amministrazione, analizzando il segmento delle ICT 
(Information and Communication Technologies) come settore di 
riferimento. 
Nella prima parte si da attenzione al processo di outsourcing in 
quanto tale, scomponendone le varie fasi, osservando le diverse 
tipologie, analizzando le motivazioni che conducono a questa scelta di 
erogazione dei servizi, ed il rapporto che si instaura tra Pubblica 
Amministrazione e outsourcing delle Information e Communication 
Technology. 
 Nella seconda parte invece ci si sofferma sulla gamma di servizi che 
rientrano nel settore ICT e che possono essere oggetto di 
esternalizzazione e sugli aspetti del contratto, elemento centrale che 
                                                           
20
 Francesca Paola Anelli, “E-procurement e outsourcing nella pubblica amministrazione”, pubblicato 
in ASTRID - Rassegna, n. 12 del 2005 
Introduzione 
- 15 - 
 
sancisce il rapporto tra Pubblica Amministrazione ed Azienda fornitrice. 
Si approfondiscono poi alcuni passaggi strategici del processo, tenendo 
conto delle organizzazioni maggiormente coinvolte nel processo di 
outsourcing nella Pubblica Amministrazione, in relazione alle funzioni 
di coordinamento, monitoraggio e supporto agli Enti attuatori. 
Nell’ultima parte infine si riporteranno casi concreti di 
esternalizzazioni nel settore ICT poste in essere dalla Pubblica 
Amministrazione, con l’individuazione delle partnership tra settore 
pubblico e settore privato, e quindi del rapporto che si crea tra Pubblica 
Amministrazione in qualità di commissionario ed Impresa, che gioca la 
parte del fornitore.  
Nello specifico saranno riportate le organizzazioni for profit che 
fungono da contractor, l’andamento dell’Impresa, la frequenza della 
scelta di una specifica realtà come fornitore e la posizione dello stesso a 
livello internazionale. I dati che contribuiranno ad articolare questo tipo 
di analisi scaturiscono da studi pubblicati da centri che hanno esplorato il 
tema dell’outsourcing nella Pubblica Amministrazione, dalle pagine del 
quotidiano “Il Sole 24 ORE”, con un focus sul settore ICT e da interventi 
dei responsabili delle diverse società, per il ramo Pubblica 
Amministrazione.