La disciplina degli acquisti nella pubblica amministrazione: dal Provveditorato generale dello Stato al Modello Consip.

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prescindere da qualsiasi valutazione sull’effettiva realizzazione di 
obbiettivi assegnati. 
A partire dagli anni novanta però un profondo mutamento del 
clima culturale ha dato impulso ad una stagione di importanti 
riforme della pubblica amministrazione, incentrata inizialmente 
sulla semplificazione e razionalizzazione del sistema normativo in 
attuazione dei principi di trasparenza, efficacia ed efficienza. Infatti 
una seria e sistematica riforma della pubblica amministrazione non 
potrebbe prescindere da un suo processo di semplificazione 
normativa profondo e radicale, implicando tale percorso necessario 
e prodromico ad altre azioni ed interventi, costi specifici esigui 
ovvero il contenimento dei costi di gestione e spesso l’eliminazione 
di centri di spesa superflui. 
Il legislatore degli anni novanta ha fatto molto su questo 
versante, ma è necessario pur tuttavia procedere ad un ancora più 
radicale revisione di norme superate e inutili, riordinando nel 
contempo l’organizzazione sotto il profilo soggettivo anche con la 
soppressione di enti ed apparati privi di qualsiasi utilità economica 
e sociale. 
 
 VI
L’altro settore di intervento è costituito dalla 
informatizzazione della pubblica amministrazione. 
Il tema dell’informatizzazione assume un ruolo fondamentale 
per la gestione dei procedimenti e l’erogazione dei servizi secondo 
criteri di efficacia ed efficienza valutabili da autorità indipendenti in 
relazione al soddisfacimento del cittadino-cliente, nonché in 
relazione ai tempi di erogazione ed al relativo costo. 
L’informatizzazione consente di razionalizzare i procedimenti, 
di gestire una enorme quantità di dati contenuti in archivi 
informatici in tempi veloci, assicurando risultati oggettivamente 
adeguati alle esigenze della comunità. 
I benefici non sono riferiti ai soli tempi di svolgimento del 
procedimento e alla qualità degli servizi erogati, molto spesso si 
concretano nel soddisfacimento diretto dei bisogni del 
ttadino cliente che accede alla pubblica amministrazione 
telematicamente. 
In questa stessa logica si muove la gestione dei servizi on line 
mediante l’impiego di applicazioni informatiche che prevedono 
anche la firma elettronica e digitale. 
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In tale contesto evolutivo s’inquadra infine il cambiamento 
avvenuto nella gestione degli acquisti della pubblica 
amministrazione, che vede un sistema incentrato in unico soggetto. 
Questo settore rappresenta uno dei maggiore campi di applicazione 
del processo di informatizzazione che consente ad un tempo di 
razionalizzare le procedure offrendo maggiori garanzie di 
trasparenza, professionalità e quindi efficienza. 
L’esigenza di trasparenza è immanente ed essenziale in tutta la 
gestione pubblica e costituisce il principio fondamentale che 
presiede anche nella materia degli acquisti con riferimento speciale 
alle modalità operative di gestione delle procedure di scelta del 
contraente ed aggiudicazione del fornitore. 
Il sistema, ove correttamente realizzato, offre maggiori 
garanzie di trasparenza perché incentrato su un unico soggetto 
deputato  professionalmente agli acquisti, mentre nel passato i 
centri di spesa, spesso piccoli e innumerevoli, operavano senza 
competenze specifiche. 
L’altro aspetto positivo di questo sistema di acquisizione è 
costituito dal fatto che le operazioni possono essere svolte in tempi 
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più brevi rispetto alla gestione tradizionale basata su procedimenti 
documentali cartacei. 
Un ulteriore profilo è costituito dalla possibilità di ottenere a 
prezzi più vantaggiosi e competitivi beni e servizi in ragione della 
entità della richiesta e della competenza espressa dall’ente preposto 
agli acquisti  nella gestione del procedimento. 
Gli acquisti effettuati con l’impiego di strumenti informatici 
sono in generale, secondo la legge di mercato, più vantaggiosi degli 
acquisti di beni e servizi attuati secondo i canoni tradizionali, 
perché consentono da un lato il contenimento delle spese generali e 
di diretta imputazione, d’altro maggiori vantaggi connessi alla 
scelta stessa  del fornitore e dei beni e servizi. 
L’informatizzazione anche nel settore degli acquisti, e in tutte 
le attività della pubblica amministrazione, tende ad avvicinare il 
momento della richiesta di servizio al momento della erogazione, 
con vantaggi indiscutibili per la collettività. 
La digitalizzazione della pubblica amministrazione, 
auspicabile in tutti i settori e quindi anche in quello degli acquisti,  
richiede un impegno importante non solo da parte del legislatore per 
la regolamentazione della materia e per gli investimenti da attuare, 
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ma anche maggiori competenza e professionalità delle risorse 
umane impiegate nella pubblica amministrazione, cui corrisponda  
una crescita culturale globale della collettività, richiedente i servizi.    
In questi anni in tale settore ha svolto un ruolo importante la 
Consip s.p.a., cui è attribuito il compito di stipulare convenzioni e 
contratti quadro per l’acquisto di beni e servizi per conto delle 
amministrazioni dello Stato.  
La Consip si è rivelato uno strumento innovativo sotto il 
profilo gestionale poiché, configurandosi come struttura di servizio 
delle singole amministrazioni, contribuisce a semplificare e 
razionalizzare il sistema di approvvigionamento di beni e servizi da 
parte delle amministrazioni.  
Con il modello global service, che costituisce una rilevante 
novità nella gestione integrata dei servizi, ad opera di un unico 
soggetto specializzato esterno, sono condotte le attività relative alla 
gestione e alla manutenzione degli immobili dell’amministrazione, 
sia le attività complementari all’utilizzo dell’immobile stesso. 
 Il ricorso alla Consip e al global service offre la possibilità di 
porre rimedio al frazionamento contrattuale, sia attraverso 
l’individuazione di un unico assuntore responsabile dell’intero 
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pacchetto, sia attraverso la creazione di un sistema unitario di 
governo della procedura, che include anche le funzioni di 
monitoraggio e programmazione. L’adozione di tale modello oltre 
ad individuare i costi che l’amministrazione deve sostenere fa 
emergere la cosiddetta spesa sommersa. 
I vantaggi derivanti dall'introduzione dei modelli sopra descrit-
ti sono stati apprezzabili sul versante del risparmio dovuto ai bassi 
prezzi di aggiudicazione, sia soprattutto sul fronte meno visibile ma 
altrettanto importante, della liberazione di risorse 
dell'amministrazione, che potranno essere impegnate in attività a 
maggior valore aggiunto rispetto alla gestione delle procedure di 
acquisto come avvenuto fin'ora. Le opportunità offerte dagli 
acquisti Consip sono ulteriori e probabilmente suscettive di 
ampliamento nel corso del tempo.  
Tuttavia sussistono anche taluni aspetti controversi 
nell’impianto complessivo delineato dalle convenzioni Consip. 
Talune perplessità riguardano la compatibilità fra la normativa 
comunitaria e l’affidamento alla Consip di alcune funzioni proprie 
delle diverse stazioni appaltanti, sia con riferimento alle modalità di 
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individuazione della centrale di acquisti, sia dalle riforme 
federaliste. 
Le maggiori problematiche derivanti dal ricorso alle 
convenzioni potrebbero essere  legate ad eventuali ripercussioni 
negative in tema di libertà di concorrenza, sia con riferimento 
all’esclusione dal mercato di un numero considerevole di soggetti 
che non disporrebbero dei requisiti di qualificazione sufficienti alla 
partecipazione alle procedure, con pregiudizio della libertà di 
iniziativa economica costituzionalmente tutelata, sia soprattutto 
rispetto ai pericoli legati alla possibile configurazione di situazione 
di monopolio in capo alla stretta cerchia di aziende partecipanti, che 
in caso di aggiudicazione, si troverebbero a controllare grandi fette 
di mercato. 
Altre perplessità sono legate all’analisi delle prestazioni 
offerte, in quanto la centralizzazione degli acquisti potrebbe portare 
ad una valutazione non equilibrata nel rapporto prezzo qualità e ad 
un appiattimento della scelta sugli aspetti più facilmente 
apprezzabili, cioè il prezzo.  
Inoltre l’entità del vantaggio in termini di minore prezzo 
d’acquisto, unicamente in base alla maggiore quantità richiesta, è 
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verosimile che in concreto si riveli inferiore alle attese, non potendo 
contare sui benefici che un fornitore potrebbe diversamente ricavare 
da un rapporto personalizzato con ciascun ente.    
 
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CAPITOLO  Ι 
 
CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE 
1. Il processo di riforma e di ammodernamento della P.A. 
avviato negli anni novanta 
La riforma della Pubblica Amministrazione, da diversi decenni 
un tema fra i più dibattuti dalla dottrina e tuttora al centro delle 
politiche di governo, ha vissuto agli inizi degli anni novanta una  
stagione singolarmente intensa e convulsa trovando, in un mutato 
clima culturale, una prima favorevole attuazione grazie a molteplici 
e significativi  interventi legislativi.   
Difatti è in quel momento diffusa la convinzione che non solo 
l’assetto costituzionale dello Stato debba essere innovato, ma anche 
l’intera amministrazione pubblica secondo principi e regole nuovi 
che impongono un capovolgimento dei vecchi schemi su cui essa 
era articolata. L’amministrazione pubblica abbandona i tradizionali 
modelli di comportamento ispirati prevalentemente 
all’adempimento formale delle leggi e dei regolamenti e orienta la 
sua azione, secondo i canoni della trasparenza, al raggiungimento di 
obiettivi e risultati misurabili. Con gli interventi normativi volti a  
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ridistribuire i compiti, le funzioni e le responsabilità tra i vari 
soggetti pubblici viene poi perseguito l’obiettivo di miglioramento 
degli standard qualitativi delle attività ora valutabili in termini di 
efficacia e di efficienza. Vengono introdotti i primi sistemi di 
valutazione oggettiva dei servizi resi al cittadino-cliente per 
misurarne la qualità sulla base dei costi e dei rendimenti.  
 
1.1 l’Amministrazione trasparente    
Nel quadro del mutato clima culturale si colloca  la legge 7 
agosto 1990, n. 241, che delinea una radicale riforma 
dell’amministrazione, introducendo una vera e propria carta dei 
diritti dei cittadini e delle imprese. Il principio ispiratore della 
riforma è che l’amministrazione deve cambiare completamente 
l’obiettivo e la finalità del proprio lavoro, indirizzando la sua 
azione, con modalità affatto diverse rispetto al passato, al 
soddisfacimento dei bisogni del cittadino, inteso anche come  
cliente di servizi. La nuova disciplina, che richiama  principi  non 
del tutto sconosciuti all’ordinamento giuridico, regola l’intera 
materia in una visione unitaria e sistematica chiara con effetti  
propulsivi verso il profondo cambiamento sostanziale dei rapporti 
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tra Pubblica Amministrazione e cittadini. Al principio della 
trasparenza, sicuramente già enunciato nel preesistente 
ordinamento, si ispirano, costituendone anzi concreta espressione 
ed attuazione, quelle regole dell’azione amministrativa che 
conferiscono al cittadino nel rapporto con la P.A. un ruolo attivo e 
non come semplice destinatario di provvedimenti che può solo 
eventualmente impugnare con i mezzi di tutela messi a sua  
disposizione. In questa ottica sono dettate le norme che impongono, 
da un lato all’Amministrazione l’obbligo di pubblicità degli atti, 
l’obbligo di indicare il responsabile del procedimento, l’obbligo 
della motivazione, l’obbligo di concludere il procedimento con un 
provvedimento espresso  e dall’altro conferiscono al cittadino e alle 
imprese il diritto di partecipazione al procedimento amministrativo 
e il diritto di accesso agli atti amministrativi e all’informazione 
sullo stato del procedimento. 
La disciplina richiamata costituisce “un autentico punto di 
svolta non solo costituzionale  ma anche di rilievo civile e politico, 
sia nella tradizione italiana in materia di amministrazione che nello 
stesso modo di concepire l’amministrazione pubblica e sui rapporti 
con i cittadini”. Con essa la pubblica amministrazione si avvicina al 
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cittadino anche  per recuperare  un rapporto  di fiducia per molto 
tempo compromesso da disfunzioni di ogni genere  e dal suo stesso 
modello organizzativo impenetrabile ed opaco. 
Allo stesso tema della trasparenza è riconducibile 
l’introduzione del codice di comportamento dei dipendenti pubblici 
benché, il corpo unitario di regole e prescrizioni di cui si compone, 
costituisca applicazione puntuale dei generali  principi di lealtà, 
indipendenza ed imparzialità, alla cui osservanza ciascun 
dipendente è chiamato. Secondo tali norme il pubblico funzionario  
deve anteporre il rispetto della legge e l’interesse pubblico agli 
interessi privati propri e altrui. Egli deve mantenere una posizione 
d’indipendenza al fine di evitare di prendere decisioni o svolgere 
attività anche solo potenzialmente di conflitto di interesse. Il 
dipendente assicura la parità di trattamento tra i cittadini e non 
rifiuta né accorda ad alcuno prestazioni che siano normalmente 
accordate o rifiutate ad altri. Respinge le pressioni illegittime e deve 
indicare le corrette modalità di partecipazione all’attività 
amministrativa.  
È evidente che solo un’amministrazione che opera secondo tali 
regole può anche essere trasparente. Assume a tal fine un 
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significato particolare la responsabilità degli impiegati pubblici  con 
la previsione normativa del responsabile del procedimento che nella 
logica del sistema introdotto intende sanzionare le omissioni e 
inadempienze di cui il cittadino è sovente vittima. 
Parallelamente anche la legge penale con la modifica apportata 
all’art. 328 del c.p. prevede le ipotesi delittuose del rifiuto dell’atto 
d’ufficio e della omissione. Proprio quest’ultima disposizione tende 
a prevenire comportamenti frequenti della P.A. che si concretano 
molto spesso in lungaggini non giustificate e unicamente riferibili 
ad inerzia. Ma anche sotto il profilo civilistico cambia la posizione 
di privilegio in cui versa il dipendente pubblico di fronte a fatti 
dannosi arrecati a terzi di cui è il diretto responsabile. In effetti con 
l’obbligo di indicare il responsabile del procedimento la legge non 
ha solo inteso agevolare il cittadino nella gestione dei rapporti con 
l’Amministrazione, ma ha anche offrirgli per l’ipotesi di fatti 
dannosi uno strumento di tutela diretta potendo agire ad personam 
nei confronti del funzionario. 
Il danneggiato sulla base del combinato disposto dell’art. 28 
della Costituzione e dell’art. 22 del Testo Unico n. 3/1957, ha la 
possibilità di agire sia nei confronti dell’Amministrazione che del 
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dipendente, ma prima della legge 241/90 questa seconda facoltà era 
del tutto teorica a causa della situazione di anonimato e di 
responsabilità diffusa.  
Inoltre, essendo connessa la responsabilità ai soli casi di 
lesione di diritti soggettivi per comportamenti tenuti con dolo o 
colpa grave, l’ordinamento lasciava fuori di ogni tutela gli interessi 
legittimi sovente connessi ad attività amministrative esercitate con 
ampi margini di discrezionalità.       
 
1.2  L’amministrazione efficiente 
La legge 241/90, in attuazione del dettato costituzionale di cui 
all’art. 97, sancisce che l’azione amministrativa “è retta da criteri di 
economicità  e di efficienza”.  
Il criterio di economicità impone in sostanza di realizzare il 
risultato migliore in relazione ai mezzi di cui si dispone, cioè il 
conseguimento dei fini con il minimo dispendio di mezzi, intesi non 
solo come risorse di carattere economico, ma anche come mezzi di 
carattere procedurale.