La disciplina dell'immigrazione in Italia nell'odierno contesto europeo

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Il problema dell’ingresso e soggiorno degli stranieri viene considerato 
semplicemente in termini di tutela dell’ordine pubblico, rispecchiando l’ideologia 
autoritaria del regime. Nel dopoguerra la citata normativa risulta sostanzialmente 
inapplicata. 
Con il passare degli anni, la massiccia presenza di stranieri pone sempre più in 
evidenza le carenze delle disposizioni regolatrici della materia, richiamando 
l’attenzione del legislatore sulla necessità di colmare tali lacune normative. Al 
riguardo, fin dal 1977 la Corte costituzionale afferma che tale problematica, “per la 
delicatezza degli interessi che coinvolge, merita un riordinamento da parte del 
legislatore, che tenga conto delle esigenze di consacrare in compiute ed organiche 
norme le modalità e le garanzie delle fondamentali libertà umane collegate con 
l’ingresso ed il soggiorno degli stranieri in Italia”. Alla carenza legislativa 
suppliscono, inizialmente, varie circolari ministeriali, che pero pongono delicati 
problemi di costituzionalità, considerato che l’articolo 10, comma 2 della 
Costituzione, stabilisce esplicitamente che la materia in esame sia “regolata per 
legge, in conformità delle norme e dei trattati internazionali”. 
Agli inizi degli anni ottanta, in attesa della prima legge sugli stranieri (che 
sembra imminente e che invece arriverà solo alla fine del 1986), il ministro del 
lavoro blocca le nuove assunzioni di stranieri e impartisce disposizioni per attuare la 
prima regolarizzazione. Queste disposizioni rimangono in vigore fino 
all’approvazione della legge n. 943/1986 e, tuttavia, conseguono effetti limitati. 
La legge n. 943/1986, la prima sugli stranieri in Italia, è applicativa della 
normativa internazionale convenzionale in materia di lavoro contenuta nella 
Convenzione OIL n. 143/1975. Tale legge dà finalmente alla materia una disciplina 
complessiva, sottraendola alla totale discrezionalità amministrativa, e tenta di creare 
un corpus normativo capace di garantire percorsi di inserimento regolari all’interno 
della società a favore degli immigrati. L’approvazione della legge, di cui si inizia a 
parlare nel 1981 (anno di ratifica della Convenzione OIL), richiede un iter molto 
lungo, favorendo così numerosi ingressi irregolari.  
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Nel primo periodo di applicazione l’interesse maggiore si accentra pertanto 
sulle disposizioni concernenti la regolarizzazione, la quale nonostante conosca 
successive proroghe ottiene scarsi risultati. 
A poco più di un anno di distanza dalla scadenza dell’ultima proroga della 
sanatoria prevista dalla legge n. 943/1986 viene approvata la legge n. 39/1990, nota 
come “legge Martelli”. Con questo secondo intervento legislativo si cerca di dare alla 
normativa vigente una veste più stabile ed efficace, intervenendo laddove si sono 
manifestate più vistosamente lacune e carenze, e prevede una nuova sanatoria. Le 
iniziative tese a modificare tale legge sono varie, di diverso contenuto e successo. 
La constatazione dei limiti evidenti che incontra l’applicazione della legge 
Martelli fa si che il processo normativo di revisione di tale legge porti all’adozione 
del c.d. “decreto Dini”. La necessità di conciliare le posizioni antitetiche di uno 
schieramento politico molto ampio si traduce in una serie di contraddizioni ed 
incongruenze molto evidenti nei contenuti delle disposizioni. Detto decreto, dopo la 
sua scadenza, viene più volte reiterato con successivi decreti che sono oggetto di 
numerose ordinanze di rinvio alla Corte costituzionale, la quale si esprime con la 
sentenza n. 360/1996 sul ricorso frequente alla decretazione d’urgenza, spesso 
reiterata e non convertita, quale strumento di regolazione della materia, dichiarando 
l’illegittimità di tale prassi. 
Il quadro normativo italiano nelle materie connesse all’immigrazione si delinea 
pertanto nel corso degli anni con una successione di interventi, prima amministrativi 
poi legislativi, che cercano di adeguare l’ordinamento giuridico ai mutamenti che 
intervengono soprattutto a partire dagli anni settanta, con il passaggio dell’Italia da 
Paese di emigrazione a Paese di immigrazione. Tuttavia, soltanto con molta 
gradualità l’assetto normativo riesce a superare la logica dell’emergenza, quando, nel 
1998, il Parlamento approva la c.d. “legge Turco-Napolitano”, per affrontare le 
diverse questioni poste dall’immigrazione con un’impostazione organica che 
consenta di superare i limiti dei provvedimenti precedenti. 
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Le linee generali della politica migratoria vengono successivamente 
consolidate nel “Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina 
dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”, sempre del 1998. 
Questo decreto, che detta i principi generali della materia e viene considerato oggi il 
punto di partenza della legislazione in materia, resta in vigore fino all’approvazione 
della c.d. “legge Bossi-Fini” nel 2002. Tale legge, di modifica del testo unico, 
apporta notevoli innovazioni caratterizzate da un generale inasprimento delle 
disposizioni riguardanti il fenomeno migratorio.  
Attualmente la Corte costituzionale è nuovamente intervenuta in tale materia 
(con le sentenze 222 e 223 del luglio 2004), abbattendo due pilastri della Bossi-Fini e 
costringendo il legislatore ad intervenire (con il decreto legge 14 settembre 2004, n. 
241) per adeguare l’ordinamento giuridico e scongiurare il pericolo di vuoto di 
normazione. 
Nel presente lavoro si è cercato di analizzare tutti questi passaggi 
precedentemente enunciati – soffermandosi chiaramente sui più recenti – operando 
una ricostruzione storico-legislativa della disciplina dell’immigrazione in Italia, che 
tenesse però anche conto del contesto europeo nel quale il nostro Paese si trova e con 
il quale si deve pertanto confrontare. 
La reale competenza dell’Unione europea in tale materia risale a cinque anni 
fa, in seguito all’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam. Con tale trattato, 
tramite la c.d. “passerella comunitaria”, sono state comunitarizzate una serie di 
azioni nel campo della giustizia e affari interni – tra cui appunto le disposizioni in 
materia di immigrazione legale e illegale – che prima erano oggetto di cooperazione 
a livello intergovernativo, il c.d. “terzo pilastro” su cui poggiava l’Unione europea 
creata con il Trattato di Maastricht. 
La politica comunitaria sull’immigrazione è cambiata nel tempo, mostrando 
progressivamente una maggiore apertura verso gli immigrati ed un approccio più 
globale ai problemi dei flussi dei migranti.  
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In passato, le iniziative degli Stati membri, a livello intergovernativo o 
comunitario, si sono concentrate più nel settore delle frontiere esterne, dei visti e di 
certe sanzioni per reati connessi all’immigrazione illegale. In tempi più recenti, 
invece, si sono privilegiati i provvedimenti connessi alla cooperazione 
amministrativa ed operativa fra gli Stati membri, ed alla cooperazione economica 
con gli Stati terzi. Gli strumenti comunitari, fondati all’inizio soprattutto sulla 
repressione ed il contrasto, stanno cedendo spazio anche a strumenti di prevenzione e 
di collaborazione. 
Il problema giuridico principale sembra costituito dal fatto che la legislazione 
comunitaria in tale materia risulta un sistema ibrido, frammentario e piuttosto 
disorganizzato. Le basi giuridiche sono cambiate nel tempo, in rapporto 
all’evoluzione continua dell’ordinamento comunitario ed alle modifiche dei trattati 
istitutivi; inoltre non si dimentichi che, in materia di immigrazione, le competenze 
comunitarie coesistono con quelle degli Stati membri. 
Il campo di azione della Comunità risulta essere abbastanza esteso ma soggetto 
ad una limitazione alquanto pesante, costituita dalla necessità di ottenere l’unanimità 
in Consiglio. Gli Stati membri hanno ritenuto prematuro cedere alla Comunità – con 
la maggioranza qualificata – le competenze e, in sostanza il controllo, su un settore 
politicamente molto sensibile come le politiche migratorie. Questa scelta ha limitato, 
e limita tuttora, l’ambizione e il campo d’applicazione delle direttive proposte dalla 
Commissione. 
A partire dal 1° maggio 2004, tuttavia, gli Stati membri possono decidere 
all’unanimità se assoggettare in tutto o in parte le politiche sull’immigrazione alla 
maggioranza qualificata, anche se per il momento la questione non è stata ancora 
sollevata, soprattutto a causa dell’attuale dibattito a livello intergovernativo sulla 
Costituzione europea. Se quest’ultima entrerà effettivamente in vigore e se le 
disposizioni ivi contenute rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia non 
saranno modificate, la futura normativa europea in materia di immigrazione verrà 
adottata alla maggioranza qualificata degli Stati membri e secondo il metodo 
comunitario della codecisione.  
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Si tratterà ovviamente di una rivoluzione in questo campo, che permetterà di 
fissare norme comuni che auspicabilmente non tenderanno più a raggiungere il 
minimo comune denominatore, come frequentemente ancora accade.