La funzione strategica della comunicazione negli enti comunali. Il caso del Comune di Scalea.

 II
distinzione tra politica e amministrazione
2
, aventi tutti come 
massimo comune denominatore l’intenzione di orientare lo Stato e 
le sue articolazioni verso un’azione non più autoreferenziale e 
sovraordinata, ma aperta e consapevole dei diritti fondamentali di 
ogni cittadino; un’azione mossa dal riconoscimento che l’esercizio 
del diritto all’informazione, inteso nella triplica accezione di diritto 
di informare, di informarsi e di essere informato, vada considerato 
come condizione indispensabile per una cosciente partecipazione di 
ogni cittadino al processo della decisione pubblica
3
 e per una piena 
realizzazione degli stessi principi di democrazia; un’azione, ancora, 
rivolta all’interesse generale, non più semplicemente regolatrice dei 
rapporti tra le parti, ma anche funzionale al soddisfacimento delle 
richieste e dei bisogni, sempre più cangianti, dei propri utenti, e 
pronta a dotarsi necessariamente di tutti quei mezzi, anche i più 
innovativi, al fine di rendere efficace ed efficiente la propria attività 
amministrativa. 
C’è da chiedersi, tuttavia, se ed  in che misura la pubblica 
amministrazione abbia fatto proprie le disposizioni elaborate dal 
legislatore sia sul versante dell’organizzazione strutturale che su 
quello dell’erogazione dei servizi e se abbia essa assunto la 
consapevolezza che ogni tentativo di cambiamento non può partire 
se non da un uso consapevole e strategico della comunicazione. 
                                                 
2
 L’introduzione di tali principi è avvenuta a seguito di quel percorso riformistico che si è 
concretizzato  attraverso l’emanazione, l’approvazione e l’attuazione della legge n. 142/90 
sull’ “Ordinamento delle autonomie locali”; della n. 241/90 sulle “Nuove norme in materia di 
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”; del Decreto 
Legislativo n. 29/93; delle leggi Bassanini in materia di sussidiarietà, semplificazione e 
snellimento dell’azione amministrativa. Di tale riforma si farà un approfondimento nel cap.1. 
3
 Cfr. R. Grandi , La comunicazione pubblica. Teorie , casi , profili normativi,      
Carocci, Roma, 2001, pag. 40. 
 III
Insomma,  che ruolo e che funzione ha oggi la comunicazione nella 
pubblica amministrazione?  
Il lavoro intende dare una risposta a tale quesito concentrando 
l’attenzione sulla trattazione ed analisi di un caso specifico: la 
comunicazione di un ente comunale, più precisamente del Comune 
di Scalea, un paese della provincia di Cosenza. Sebbene chiamato 
ad amministrare un territorio abitato da poco più di diecimila 
abitanti, tale ente si ritrova, durante l’arco di tutto l’anno, a 
destinare le proprie iniziative di comunicazione ad un pubblico 
abbastanza eterogeneo, caratterizzato dalla presenza non solo dei 
residenti, ma anche di una consistente utenza turistica. Tra tutti i 
paesi dell’Alto Tirreno Cosentino, Scalea, infatti, rappresenta quello 
dotato della maggiore vocazione turistica: durante il periodo estivo 
si registra annualmente  un aumento esponenziale della popolazione 
preesistente (il numero dei turisti che hanno soggiornato a Scalea 
durante la stagione estiva dell’anno appena trascorso ha sfiorato le 
centomila unità). Sarà, quindi, interessante conoscere ed analizzare 
le modalità e  gli strumenti di cui si avvale il Comune  per 
comunicare con un pubblico così vasto ed eterogeneo. 
Si partirà dallo studio della situazione attuale con particolare 
riferimento a tutte le iniziative di comunicazione pianificate ed 
implementate  nell’ultimo anno dall’ente, per passare poi ad un 
raffronto tra quanto realizzato e quanto previsto dalla legge in 
materia di comunicazione pubblica. Il riscontro di alcuni aspetti di 
criticità porterà ad individuarne le cause ed a proporre degli 
interventi per superarli in futuro. Un tale lavoro non può avere 
origine senza un approfondimento del percorso riformistico 
realizzatosi negli ultimi anni e della legge n. 150/2000 che ha 
 IV
determinato una svolta decisiva nel campo della comunicazione 
pubblica e al tempo stesso ha segnato il punto di partenza di un 
processo evolutivo ancora in atto. Nel primo capitolo, quindi, si 
riporteranno le tappe salienti di tale riforma che ha riconosciuto alla 
comunicazione il cruciale compito di fungere da tramite nel 
rapporto tra Stato e cittadino e di supportare di conseguenza 
l’attuazione dei principi democratici su cui l’ordinamento 
costituzionale del nostro Paese si fonda. E’ importante sottolineare 
che la notevole portata dei disegni legislativi che si sono venuti a 
delineare in questi ultimi anni risiede nella volontà del legislatore di 
rivalutare in ambito amministrativo un’azione, quella del 
comunicare, che alla fin dei conti ogni uomo conosce da sempre, 
perché è insita nella sua natura di animale sociale e senza della 
quale non sarebbe in grado di vivere. 
Attraverso la comunicazione, infatti, l’uomo può apprendere  e  
condividere  quel corpus di norme e di regole comportamentali 
rispettando le quali riesce a soddisfare quelle condizioni minime ed 
indispensabili a garantire una convivenza civile con il suo simile; 
attraverso la comunicazione l’uomo trasmette e condivide con 
l’altro risorse cognitive, valoriali, emotive, che contribuiscono alla 
costruzione sociale della realtà
4
 mediante la creazione di una rete di 
relazioni sociali in un continuo processo di influenza reciproca; 
attraverso essa, ancora, ogni essere umano si fa portavoce della 
particolare visione che ha del mondo, veicola il suo modo tutto 
                                                 
4
 Cfr.  P.  Berger e T. Luckmann, La realtà come costruzione sociale, Il Mulino, Milano, 1969. 
Gli autori spiegano il processo di costruzione sociale della realtà ponendolo nei termini di una 
forma di  interazione  simbolica, ovvero un’attività che porta gli esseri umani ad interpretare i 
propri comportamenti ed ad agire in base ai significati ad essi attribuiti. Da ciò si può desumere 
che la realtà risulta da una negoziazione e rinegoziazione, da una costruzione per l’appunto, 
fatta dai diversi attori attraverso diverse forme e molteplici mezzi di comunicazione. 
 V
personale di percepire e valutare un determinato aspetto della realtà 
ed inevitabilmente  andrà a condizionare  l’altrui percezione e 
visione fino a cambiarne il comportamento, mutandone a volte 
addirittura l’atteggiamento. Comunicazione, quindi, come reciproca 
influenza e continuo condizionamento, come processo dinamico, 
aperto, circolare. 
Un concetto, questo, ben leggibile tra le righe della legge n. 
150/2000, che per prima ha avuto il merito di porre la 
comunicazione nei termini di uno «(…) scambio di dati conoscitivi 
che definiscono o comunque condizionano le azioni ed i 
comportamenti dei soggetti coinvolti»
5
, distinguendola da una 
attività di diffusione di dati e notizie fine a se stessa quale risulta 
quella di informazione. 
Del resto, la comunicazione è da sempre esistita ed ha da sempre 
ricoperto un ruolo fondamentale nel rapporto che lo Stato ha avuto 
con il cittadino. Tuttavia, venendo a mutare con il passare dei secoli 
le condizioni sociali, economiche, politiche, culturali ed ideologiche 
che hanno fatto da sfondo al non sempre aperto dialogo tra i due 
soggetti, anche quel rapporto ha finito per essere continuamente 
rimodellato nella stessa misura in cui lo sono stati gli obiettivi, gli 
strumenti e le modalità comunicative.  
Sino all’avvento dell’età moderna, ad esempio, la comunicazione è 
rimasta inglobata nella logica verticale della rappresentazione, 
ovvero dell’investitura dall’alto della sovranità. 
Nel periodo medievale, infatti, essa aveva un ruolo strumentale ai 
fini della legittimazione di un ordine politico e sociale 
                                                 
5
 Cfr. Arena G. (a cura di), La funzione di comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, 
Maggioli, Dogana  (Repubblica di San Marino), 2001, pag. 131. 
 VI
completamente permeato dai dettami della religione cristiana. La 
comunicazione proveniente dallo Stato e dalla Chiesa, le due uniche 
istituzioni cui a quell’epoca il popolo riconosceva rispettivamente 
l’autorità temporale e quella spirituale,  si presentava unidirezionale 
e finalizzata all’imposizione di un’inopinabile visione della realtà. 
Nel periodo antecedente la rivoluzione francese la comunicazione 
mantenne la funzione di trasmettere una volontà altra, che 
trascendeva quella del popolo ed il cui legittimo rappresentante in 
terra era il sovrano, unico detentore del potere sia temporale che 
spirituale. 
La comunicazione pubblica nasce effettivamente con l’affermarsi di 
un processo diametralmente opposto alla verticalizzazione del 
potere assoluto: lo smembramento dello Stato sovrano con 
conseguente differenziazione del potere e decentramento dei 
compiti e delle funzioni fino ad allora svolte dall’alto da un’unica 
figura. Con l’affermarsi dello Stato moderno il potere assoluto 
viene deprivatizzato e tripartito in esecutivo, legislativo e 
giudiziario per sopperire alla mancanza di istituzioni atte a 
controllare l’operato degli organi legittimati a governare al fine di 
tutelare l’interesse collettivo. La creazione della democrazia 
parlamentare provoca in tal modo l’abbattimento delle barriere tra 
Stato e cittadino: ci si avvia verso la strada del dialogo e la 
comunicazione incomincia ad avere una funzione fondamentale nel 
rapporto tra sfera pubblica e privata nella misura in cui riesce a 
permettere al primo di venire a conoscenza dei bisogni e della 
volontà della società civile cui il singolo cittadino appartiene, e 
rende trasparente al secondo le decisioni e le azioni del potere 
 VII
pubblico, visto il ruolo di rappresentanza della volontà popolare 
assunto dal Parlamento
6
. 
Ma è in epoca più recente che lo sviluppo del campo della 
comunicazione pubblica si dispiega con maggiore incisività:  la 
crescente differenziazione sociale
7
  ed il conseguente aumento della 
complessità della stessa società hanno pian piano determinato 
l’emergere di sottosistemi sempre più specializzati tra i quali è 
diventato necessario stabilire un’integrazione sia funzionale sia 
simbolica che solo un’attività di comunicazione può assicurare
8
. 
Contemporaneo al processo di differenziazione sociale, inoltre, è 
stato l’affermarsi dell’esigenza,  sempre più avvertita dal cittadino, 
di ottenere un giusto riconoscimento al proprio diritto 
all’informazione, tanto più quanto più diversificate e numerose 
sono diventate le fonti. In questo senso, il bisogno di informazione 
è stato interpretato dal legislatore italiano come bisogno di 
trasparenza, razionalizzazione dell’azione pubblica e sociabilità.
9
 
Anche all’interno del campo della comunicazione pubblica si è 
venuta a determinare una sorta di differenziazione: essa, infatti, ha  
incominciato ad assumere una molteplicità di sfumature diverse e 
                                                 
6
  Cfr. Mancini P., Manuale di comunicazione  pubblica, Laterza, Roma-Bari, 1996, pag. 31. 
7
 Tale processo, che ha avuto origine in Europa tra il XVIII ed il XIX secolo, rappresenta il 
principale fattore che ha determinato anche la nascita dell’amministrazione pubblica nella 
maggior parte dei Paesi europei a partire dal XIX secolo. Cfr. Mayntz R., Sociologia 
dell’amministrazione pubblica, Il Mulino, Bologna, 1982, pag. 27. 
8
 Cfr. Mancini P., opera citata, pag. 115. Mancini attribuisce alla comunicazione pubblica due 
funzioni: una di integrazione funzionale e un’altra di integrazione simbolica. La prima può 
essere orizzontale (comunicazione tra le istituzioni) e verticale (comunicazione tra istituzione 
e cittadino) e si caratterizza per il compito di ridurre la complessità sociale; la seconda invece 
è finalizzata a  trasmettere e promuovere il sistema valoriale delle istituzioni rafforzandone 
l’identità.  
9
 Cfr. Mancini P., opera citata, pag. 79. Il percorso riformistico italiano, iniziato nei primi 
anni Novanta, è stato guidato dalla volontà di riconoscere e rendere effettivo il diritto 
all’informazione nelle pubbliche amministrazioni al fine di rendere il cittadino informato sugli 
atti amministrativi e sui processi decisionali (trasparenza),  sulle opportunità di vita che gli 
offre il proprio ambiente per una maggiore partecipazione (sociabilità), e  per semplificare 
l’azione pubblica (razionalizzazione). 
 VIII
funzioni altrettanto differenti al punto tale da richiedere una vera e 
propria categorizzazione, per quanto limitata dal suo carattere 
multidisciplinare
10
 ancora in piena evoluzione. E’ possibile 
individuare tre distinti ambiti della comunicazione pubblica
11
: 
la comunicazione dell’istituzione pubblica, la comunicazione 
sociale e la comunicazione politica. 
La prima si caratterizza per il fatto di essere prodotta da un ente 
pubblico e di avere come oggetto le attività, le funzioni, il sistema 
valoriale dell’amministrazione stessa ed il suo punto di vista; essa, 
inoltre, viene rivolta ai cittadini, ai media locali, ed al personale 
interno dell’ente a seconda che si tratti di comunicazione esterna, 
destinata ai mass media o interna e si avvale della combinazione 
integrata dei mezzi di comunicazione a propria disposizione; la 
comunicazione dell’istituzione pubblica ha, infine, l’obiettivo di 
permettere ai cittadini l’esercizio dei propri diritti e la 
partecipazione alla decisione pubblica oltre che determinare la 
costruzione e la promozione dell’identità dell’ente
12
. 
La comunicazione sociale, invece, viene agita da istituzioni sia 
pubbliche che semi pubbliche e private e può avere come oggetto i 
servizi di interesse generale (comunicazione di pubblico servizio) o 
valori e argomenti relativamente controversi (comunicazione di 
solidarietà sociale) ed è finalizzata a risolvere problemi di interesse 
generale. 
                                                 
10
 In questo senso si ricordi F. Faccioli quando definisce la comunicazione pubblica « una 
disciplina di confine tra saperi diversi(…) ». Cfr. Faccioli F., Comunicazione pubblica e cultura 
del servizio, Carocci, Roma, 2000, pag. 21.  
11
 Cfr. Grandi R., La comunicazione pubblica. Teorie, casi , profili normativi, Carocci, Roma, 
2001, pag. 55. 
12
 Cfr. Grandi R., opera citata, pag. 55. 
 IX
La comunicazione politica, infine, si differenzia dalle prime due per 
il fatto di avere come principale fonte i partiti politici, anche se può 
essere prodotta da altre istituzioni pubbliche e private, di essere 
destinata prevalentemente agli elettori e di avere come oggetto 
argomenti di interesse generale  ma di natura controversa. 
Quale che sia il suo ambito di riferimento, la comunicazione 
pubblica italiana oggi si caratterizza per essere un’attività atta a 
supportare il perseguimento degli obiettivi di interesse generale 
verso cui le odierne amministrazioni pubbliche italiane, così come 
sancisce la legge, devono tendere. E tra gli esperti in materia c’è chi 
ha elaborato definizioni che ne hanno messo in luce la vocazione a 
sostenere la realizzazione dell’interesse della collettività. In questo 
senso, c’è chi ha definito la comunicazione pubblica « il contesto e 
lo strumento che permette ai diversi attori che intervengono nella 
sfera pubblica di entrare in relazione tra loro, di confrontare punti 
di vista e valori per concorrere al comune obiettivo di realizzare 
l’interesse della collettività»
13
, oppure «quella comunicazione che 
ha per oggetto i pubblic affairs (…), gli affari di interesse generale 
che riguardano l’intera comunità e che producono effetti sulle 
interazioni sociali nei quali essa si articola e quindi sulle sfere 
private coinvolte»
14
. 
In questa sede si cercherà di verificare la misura in cui le attività di 
comunicazione di un’istituzione pubblica, nel caso specifico, come 
già anticipato, del Comune di Scalea, non solo diano modo di 
garantire l’esercizio dei diritti fondamentali del cittadino e di 
permettergli un’attiva partecipazione alla decisione ed all’azione 
                                                 
13
 Cfr. F. Faccioli, Comunicazione Pubblica e cultura del servizio, Carocci, Roma, 1990, pag. 43 
 X
pubbliche, ma assumano anche un ruolo strategicamente importante 
ai fini del perseguimento del bene collettivo e del miglioramento 
della qualità della vita nel territorio di riferimento. 
                                                                                                                                     
14
 Cfr. P. Mancini, Manuale di comunicazione pubblica, Laterza, Roma-Bari, 1996, 
Introduzione pag. XI.