3
Nel codice del 1913, il termine citazione diretta viene sostituito con quello
di istruzione sommaria, attribuendo limitati poteri al pubblico ministero, il quale,
nel corso dell'udienza, aveva il potere di indurre l'intervento del giudice istruttore
per la spedizione del mandato e il successivo interrogatorio dell'imputato, nonché
per lo svolgimento degli esperimenti giudiziari, di perizie, di perquisizioni
domiciliari, di ricognizioni e per l'esame dei futuri testimoni.
Prima del codice del 1930, il controllo sul pubblico ministero era esercitato
dal Ministro di Grazia e Giustizia, e la magistratura con i relativi poteri era
disciplinata dall'articolo 130 del regio decreto n. 2626 del 1865, che stabiliva: «le
funzioni del pubblico ministero presso la Corte d'Appello e presso la Corte di
Cassazione, sono esercitate da procuratori generali presso i tribunali civili e
correzionali, da procuratori del re.» Era stabilito, inoltre, che i procuratori generali
compissero la loro funzione personalmente o per mezzo di avvocati generali, o si
servissero di sostituti procuratori generali aggiunti, mentre i procuratori del re le
esercitavano personalmente o per mezzo di sostituti, o aggiunti giudiziari.
Il Ministro della Giustizia provvedeva alle nomine e alle promozioni dei
magistrati requirenti, ai loro trasferimenti e alle loro dispense dal servizio, poteva
anche ammonire e censurare i magistrati, chiamarli innanzi a sé per farli
rispondere dei fatti ad essi imputati. Dal 1901 tali poteri furono trasferiti al
Consiglio dei Ministri.
Nel codice del 1930, il pubblico ministero era inserito nel Libro I
(riguardante le disposizioni generali), Titolo III, riguardante le parti, questo è
avvenuto, secondo un'autorevole opinione, per omaggio a principi di sistematica
formale
2
. In questo codice si è verificata una «vera e propria esplosione dei poteri
processuali del pubblico ministero»
3
, in conformità di un regime autoritario che
aveva interesse ad assicurare al potere esecutivo la più ampia possibilità di
influire direttamente sulla gestione di singoli procedimenti penali. Tale
organizzazione è per la maggior parte ripresa dalla legge francese del 27 gennaio
1801.
2
Greco R. (a cura di), Giustizia e pubblico ministero discorso per l'inaugurazione dell'anno giudiziario,
1965, Napoli, Casa del Lavoro tipografico, da 55 a 64.
3
Scaparone M., Il pubblico ministero nel processo penale, Enciclopedia del diritto, volume 37, Milano,
Giuffrè 1988, da 1094 a 1111.
4
Su questo modello sono state fatte parecchie riforme istituzionali tra cui: il
reclutamento mediante concorso, l'unificazione delle carriere, l'inamovibilità, la
perdita di molti poteri da parte del governo, tra cui il rapporto di gerarchia che lo
legava al pubblico ministero. Per gli studiosi di scienza dell'amministrazione ci
troviamo ancora di fronte a strutture di stampo burocratico-gerarchico.
4
Secondo
Nobili
5
si tratta di una burocratizzazione prevalentemente autogestita.
6
Gli autori del codice penale del 1930, affermarono di voler restituire al
pubblico ministero quello che essi ritenevano il suo ruolo genuino di parte del
processo penale, «sciogliendo la commistione fra ruoli propri della parte e ruoli
propri del giudice»
7
. Fu, comunque, mantenuta un'osmosi tra magistratura
giudicante e quella requirente
8
, alla stregua di quanto già previsto nel codice del
1913, affidando alla pubblica accusa gli stessi poteri del giudice istruttore ed
inoltre, proprio in ragione della sua qualità di parte, il codice del 1930 si discostò
da quello del 1913 escludendo per le parti private la possibilità di ricusare il
pubblico ministero «che inoltre aveva il potere di revocare l'impugnazione da esso
stesso proposta contro i provvedimenti giurisdizionali.»
9
Nel codice del 1930 era stato abolito il diritto di difesa nella fase istruttoria
che tornava ad essere segreta, c'era un duplice cumulo di funzioni: il giudice
istruttore cumulava i poteri dell'accusa, il pubblico ministero quelli del giudice
istruttore, venendosi a creare così una duplice commistione fra i due ruoli,
aumentavano i casi di cattura obbligatoria; non c'era più la scarcerazione
automatica per decorrenza del termine massimo, era stata abolita la giuria
popolare.
Gli autori del codice di procedura penale, avendo ritenuto che un
ampliamento dei poteri del pubblico ministero avrebbe accentuato il carattere
dialettico del processo, attribuirono a quest'ultimo il potere di archiviare
autonomamente le notizie di reato ritenute infondate.
4
Freddi, Tensioni e conflitto nella magistratura, Milano, Giuffrè, 1995, 35 e ss, 62 e ss.
5
Nobili M., Accusa e burocrazia. Profilo storico-costituzionale. in Pubblico Ministero e accusa penale;
problemi e prospettive di riforma, a cura di Conso G., Bologna, Zanichelli, 1979, da 89 a 141.
6
Molte di queste caratteristiche rimasero in vigore anche con la Costituzione, solo con la riforma del
codice del 1988 vennero abolite. L'unica modifica fatta con l'avvento della Costituzione fu la motivazione
del provvedimento revocatorio di una precedente assegnazione.
7
Scaparone M., Il pubblico ministero nel processo penale, Enciclopedia del diritto, da 1097 a 1099,
8
Cordero F., Procedura penale, 3° edizione, Milano, Giuffrè, 1996, 181.
9
Scaparone M. in Il pubblico ministero nel processo penale, Enciclopedia del diritto, da 1097 a 1099.
5
Successivamente, con l'entrata in vigore della Costituzione, tale articolo fu
modificato
10
e si stabilì che l'archiviazione dovesse essere pronunciata con decreto
dal giudice istruttore. Tale decreto di archiviazione conteneva un provvedimento
negativo inoppugnabile che arrestava il termine ultimo per l'azione penale.
Dopo il decreto di archiviazione, il pubblico ministero poteva definire e
qualificare in maniera diversa il fatto: poteva, peraltro, iniziare, conseguentemente
a questa diversa qualificazione, l'istruzione sommaria che risultò equivalente al
rito formale.
11
Questo perché, nel codice del 1930, il momento di esercizio
dell'azione penale non era delineato con precisione.
Nel codice del 1930 fu abolita, inoltre, ogni forma di azione privata o
popolare e negli uffici del pubblico ministero fu accentrata l'azione penale. Il
pubblico ministero, quindi, assunse un ruolo di inquirente quando lavorava al
vaglio delle notitiae criminis sul quale il giudice non aveva poteri. Nell'ipotesi in
cui gli fosse stata richiesta l'archiviazione, laddove avesse ravvisato delle lacune
negli atti di indagine, poteva al più chiedere un supplemento investigativo
indicando i temi di indagine su cui la pubblica accusa si doveva concentrare.
L'istruzione sommaria condotta dal pubblico ministero divenne rito
esperibile per reati di competenza del tribunale e della corte di assise e il
magistrato inquirente poteva promuoverla con decisione sottratta al controllo
giurisdizionale e alla comminatoria di nullità. In questo ambito, il pubblico
ministero era dotato del potere di ordinare la cattura dell'imputato, deliberare sugli
ulteriori svolgimenti della custodia preventiva e compiere qualsiasi atto di
acquisizione probatoria che gli fosse apparso necessario all'accertamento della
verità, salvo l'obbligo di trasmettere gli atti al giudice istruttore per la
trasformazione dell'istruzione, allorché avesse ravvisato la necessità di indagini
incompatibili con la presunta snellezza e brevità dell'istruzione sommaria.
I verbali delle prove assunte dal pubblico ministero nell'istruzione sommaria
divennero suscettibili di essere letti in dibattimento, alla stessa stregua di quelli
redatti, nella stessa fase, dal giudice istruttore.
La sfera di applicazione del procedimento direttissimo venne ampliata,
rendendo il rito esperibile anche per reati di competenza della Corte di Assise e
nei confronti di chi fosse accusato di aver commesso un reato, mentre era
10
Vedere Alessandri R., codice di procedura penale del 1930 commentato, Laurus editore ,1978.
11
Cordero F., in Procedura penale, 3° edizione, Milano, Giuffré,1996, 182.
6
arrestato, detenuto o internato per motivi di sicurezza.
I poteri di acquisizione probatoria, esercitabili dal pubblico ministero nella
fase del procedimento direttissimo, anteriore alla fase del dibattimento, vennero
ampliati estendendo il termine acceleratorio della presentazione dell'imputato
all'udienza del tribunale o della Corte di Assise a cinque giorni da quello
dell'arresto o della presunta commissione del reato.
Nell'istruzione formale, il pubblico ministero ebbe poteri che gli
consentivano di prevaricare non solo sulle parti private, ma addirittura sul giudice
istruttore. Egli solo, tra le parti, aveva il diritto di presenziare a qualunque atto
istruttorio, di prendere visione del fascicolo in ogni momento dell'istruzione e di
imporre al giudice istruttore il supplemento istruttorio. Aveva il diritto di essere
udito dal giudice istruttore prima dell'adozione di qualsiasi decisione,
interlocutoria o al termine dell'istruzione, senza che la presentazione delle sue
conclusioni fosse vincolata a termini, ciò avrebbe potuto paralizzare la
prosecuzione e la definizione dell'istruzione formale.
Nel codice del 1930 gli Uffici erano composti di tre livelli: partendo dal
basso erano 159 le procure annesse ai tribunali, 23 quelle presso le corti d'appello,
3 sezioni distaccate a Salerno, Campobasso, Reggio Calabria, dove sovrintendeva
un avvocato generale alle dipendenze del procuratore generale, e una procura di
Cassazione. Tale suddivisione è ripresa dall'ordinamento francese ai tempi di
Napoleone.
12
Il procuratore generale presso la Corte di Cassazione aveva il potere di
vigilare sulla speditezza e la regolarità dell'istruzione formale, nonché il potere,
utile quando il giudice istruttore fosse apparso sul punto di prendere iniziative
particolarmente invise al pubblico ministero, di richiamare gli atti e di rimettere
l'istruzione alla sezione istruttoria.
Per le impugnazioni, il legislatore aveva abolito l'onere, previsto nel codice
del 1913, di notificare all'imputato l'impugnazione proposta dal pubblico
ministero ed essendosi deciso a conservare il divieto di reformatio in peius nel
giudizio di appello, introdusse l'istituto dell'appello incidentale, con il quale,
quando l'appello fosse stato proposto solo dall'imputato, l'ufficio del pubblico
12
Galli G., Il pubblico ministero nella prospettiva del nuovo codice di procedura penale in Pubblico
Ministero e accusa penale; problemi e prospettive di riforma, a cura di Conso G., Bologna, Zanichelli,da
142 a 167.
7
ministero presso il giudice ad quem, poteva ancora rimuovere tale divieto
esponendo l'imputato al rischio di un trattamento più severo di quello inflittogli
dal giudice di primo grado.
13
Per quanto riguarda i rapporti tra gli uffici del pubblico ministero, il codice
del 1930, prevedeva che il procuratore generale presso la Corte di Appello,
informato dai procuratori del Re di ogni notizia di reato pervenuta ai loro uffici e
dei provvedimenti da essi adottati al riguardo, potesse sostituirsi a costoro nel
promuovere l'istruzione preliminare o sommaria, da essi già iniziata. Qualora il
pubblico ministero avesse avuto il diritto di impugnare un provvedimento
giurisdizionale impugnabile anche dal procuratore del Re, poteva proporre appello
nonostante l'impugnazione o l'acquiescenza di quest'ultimo.
14
Il vecchio articolo 73 della legge sull'ordinamento giudiziario prevedeva
che «il pubblico ministero veglia all'osservanza delle leggi, alla pronta e regolare
amministrazione della giustizia, alla tutela dello Stato, delle persone giuridiche e
degli incapaci, richiedendo nei casi di urgenza i provvedimenti cautelari che
ritiene necessari: promuovere la repressione dei reati e l'applicazione delle misure
di sicurezza, fare eseguire i giudizi e ogni altro provvedimento del giudice nei casi
stabiliti dalla legge. Ha azione diretta per fare eseguire ed osservare le leggi
d'ordine pubblico e che interessano i diritti dello Stato, sempre ché tale azione non
sia dalla legge ad altri organi attribuita.» Il codice di procedura penale italiano del
1930 è ben diverso da quello del 1988, ora vigente. È infatti un codice che si
ispirava al modello inquisitorio, un tipo di processo contrapposto a quello
accusatorio, caratterizzato dalla iniziativa d'ufficio, dall'iniziativa probatoria del
giudice, dal segreto, dalla scrittura, dall’assenza di limiti all'ammissibilità della
prova, dall'ampio utilizzo della custodia preventiva in carcere e da un numero
notevole di impugnazioni esperibili.
In questo codice il pubblico ministero era alle dipendenze del potere
esecutivo, che ne dirigeva le azioni; ciò era giustificato in ragione della esigenza
di controllare la funzione di prevenzione e repressione dei reati svolta dal
pubblico ministero.
13
Galli G., Il pubblico ministero nella prospettiva del nuovo codice di procedura penale in Pubblico
Ministero e accusa penale; problemi e prospettive di riforma, a cura di Conso G., Bologna, Zanichelli,
1979, da 142 a 167.
14
Vedere Alessandri R., Codice del 1930 commentato, editore Laurus, 1978.
8
Questa impostazione traeva origine dall'esperienza francese all'epoca del
consolato, infatti, secondo parte della dottrina, il pubblico ministero nasce in
Francia nei primissimi anni dell'ottocento.
15
Questo perché in Francia il regime
assolutista era più marcato che altrove, per cui ben si capisce il motivo per cui tale
figura sia nata proprio là ed in quel periodo.
16
15
Nobili M., Accusa e burocrazia. Profilo storico-costituzionale. in Pubblico Ministero e accusa penale;
problemi e prospettive di riforma, a cura di Conso G. Bologna, Zanichelli, 1979, 91.
16
Per tesi contrastanti: Del giudice, Storia della procedura Vol. VI della storia del diritto italiano curata
da Pertile parte 2° Torino 1900, 24 e ss,144,10.
9
1.2 La figura del pubblico ministero dalla riforma del codice del
1930 fino al codice del 1988
In epoca repubblicana, la figura del pubblico ministero ha subito notevoli
cambiamenti tanto da richiedere una riforma del codice di procedura penale. La
prima riforma risale al 1955 con la legge n°517, che modifica circa centotrenta
articoli del codice del 1930 reintroducendo alcune garanzie del codice del 1913,
tra cui il ripristino della partecipazione del difensore all'istruzione, un
miglioramento della disciplina delle notificazioni, il reinserimento della categoria
della nullità insanabile, il limite ai casi di obbligatorietà del mandato di cattura, la
disciplina del fermo di polizia giudiziaria, la reintroduzione dell'istituto della
scarcerazione automatica per decorrenza di termini, previste necessariamente
dall'entrata in vigore della Costituzione repubblicana.
17
Nel 1962 fu istituita una Commissione al fine di elaborare un nuovo codice
che prevedesse una netta separazione delle fasi processuali; tale progetto non è
mai andato in porto a causa delle forti opposizioni politiche incontrate nella fase
di studio.
18
Un primo passo verso la riforma della figura del pubblico ministero, però, si
ebbe già con il r.d.lg. n. 511 del 1946 che poneva il pubblico ministero non più
sotto la «direzione», bensì sotto la «vigilanza» del Ministro per la Grazia e la
Giustizia, modificando l'articolo 69 dell'ordinamento giudiziario; la nuova
disciplina, inoltre, abolì il potere del Consiglio dei Ministri di collocare i
procuratori generali di corte d'appello a disposizione, in aspettativa e a riposo per
motivi di servizio e i magistrati requirenti vennero equiparati a quelli giudicanti
limitatamente alla garanzia dell'inamovibilità.
19
Nel 1969, la V sezione della Suprema Corte, affermò che le conclusioni
preventive del pubblico ministero erano da ritenersi obbligatorie per l'emissione
del mandato di cattura durante la fase istruttoria e quando la cattura dell'imputato
venisse ordinata dal presidente del Consiglio.
17
Tonini P., Manuale di procedura penale, Milano, Giuffrè, 2001, 3°edizione,
18
Tonini P., ibidem.
19
Galli G., Il pubblico ministero nella prospettiva del nuovo codice di procedura penale in Pubblico
Ministero e accusa penale; problemi e prospettive di riforma, a cura di Conso G. Bologna, Zanichelli,
1979, da 142 a 167.
10
A meno che il codice allora vigente non lo vietasse espressamente la
presenza del pubblico ministero è richiesta anche in caso di provvedimenti del
giudice.
20
Le modifiche apportate nel 1955 al codice del 1930 mostrano quanto fosse
sentita l'esigenza di elaborare un codice più garantista, maggiormente ispirato ai
principi della Costituzione.
Comincia a prendere forma la figura di un pubblico ministero che è parte
pubblica nel procedimento penale, in quanto agisce nell'interesse dello Stato per
un fine di diritto pubblico. La sua attività è legata a doveri di lealtà e obiettività
propri di ogni pubblica funzione. Per la sua natura di parte non può essere ricusato
per alcun motivo, ma può astenersi per gravi ragioni di convenienza che saranno
valutate dall'immediato capo gerarchico.
Gli uffici del pubblico ministero sono, a seguito della riforma, così
organizzati: presso la Corte di Cassazione troviamo il procuratore generale della
Repubblica, alle sue dipendenze ci sono gli avvocati generali e i sostituti
procuratori generali. L'intervento del procuratore generale è limitato ai soli giudizi
di Cassazione e senza funzioni istruttorie.
21
Presso la Corte d'Appello e la Corte di Assise d'appello troviamo il
procuratore generale, coadiuvato da un avvocato generale e da sostituti
procuratori generali. Il procuratore è capo gerarchico di tutti gli uffici del pubblico
ministero nel distretto di Corte di Appello.
Per i reati di competenza del Tribunale e della Corte di Assise, a capo
dell'ufficio troviamo il Procuratore della Repubblica, coadiuvato da un
procuratore aggiunto e da sostituti procuratori della Repubblica.
Nelle Preture non è presente l'ufficio del pubblico ministero perché il
pretore nella istruzione, negli atti preliminari al giudizio e nell'esecuzione ha
anche funzioni di pubblico ministero.
22
Nel dibattimento tali funzioni sono
esercitate da uditori giudiziari.
20
Vedere Alessandri R.., Codice 1930 commentato, Laurus editore, 1978,
21
Galli G., Il pubblico ministero nella prospettiva del nuovo codice di procedura penale in Pubblico
Ministero e accusa penale; problemi e prospettive di riforma, a cura di Conso G., Bologna, Zanichelli,
1979, da 142 a 167
22
Galli G., Ibidem.
11
Con il nuovo codice del 1988 le Preture, invece, non hanno più iniziativa
autonoma ed è escluso ogni intervento sulla notitiae criminis da parte del potere.
Il pubblico ministero, per reati di sua competenza, inizia ed esercita l'azione
penale, con le forme stabilite. Prima di promuovere l'azione penale deve eseguire
le indagini preliminari per verificare la fondatezza dell'accusa; l'attività
investigativa può essere svolta direttamente dal pubblico ministero o avvalendosi
della polizia giudiziaria.
Durante le riforma del codice di rito
i rapporti tra Procura generale della
Repubblica e Sostituti Procuratori generali erano ancora al centro di un vivace
dibattito, poiché l'argomento era così controverso che perfino la Corte di
Cassazione ha espresso sul punto pronunce discordanti.
23
Infatti, la sentenza 6-1-1966 della I sezione della Corte di Cassazione
risolveva la questione affermando l'esistenza di un rapporto di supremazia
gerarchica.
Invece, secondo la sentenza 12-2-1968: «non esiste nessun rapporto di
supremazia gerarchica» tra procuratore generale e procuratore della repubblica
appartenenti al distretto; pertanto, il primo non può impartire ordini ai secondi, né
può compiere atti di avocazione o di sostituzione oltre quelli che gli sono
espressamente attribuiti dalla legge per i singoli casi e per le singole funzioni che
non hanno alcuna attinenza col rapporto gerarchico.
Nell'interno degli uffici del pubblico ministero, esiste un rapporto di
subordinazione gerarchica sui generis, nel senso che i magistrati che vi
appartengono sono soggetti al potere direzionale del capo dell'ufficio, salvo la
libertà di pensiero e di decisione che spetta ad ogni magistrato.
Nel 1974, fu emanata una legge delega
24
per la riforma del c.p.p alla quale,
poi, non seguì alcun intervento normativo a causa delle gravi vicende di cronaca
che avevano fatto sprofondare l'Italia in un vero e proprio «periodo di terrore»
25
e
avevano necessariamente distolto l'attenzione delle forze politiche dai problemi
ordinari della giustizia. Le idee ispiratrici del progetto di riforma del 1974,
prevedevano una modifica del ruolo del pubblico ministero al fine di elaborare un
modello processuale marcatamente accusatorio. Si prevedeva, infatti, che accusa e
23
Alessandri R.., Codice 1930 commentato, Laurus editore, 1978,
24
La n. 108 del 3 aprile.
25
Tonini P., Manuale di procedura penale, Milano, Giuffrè, III edizione, 2001, 35.
12
difesa partecipassero al processo su basi di parità in ogni stato e grado del
procedimento e che avessero gli stessi poteri processuali in tutto l'arco
procedimentale; questa impostazione verrà poi ripresa, ed ispirerà, l'elaborazione
del nuovo codice del 1988. Il pubblico ministero dalla legge delega era visto non
più come organo di giustizia, ma come promotore dell'azione penale. Per ottenere
questo risultato era necessario «sopprimere l'istruttoria sommaria», nel corso della
quale si manifestava in maniera più marcata la disparità di poteri processuali tra
accusa e difesa.
26
Appare chiaro, però, come il legislatore si trovasse costretto tra
gli angusti limiti imposti dai precetti costituzionali e dall'indiscutibile correlata
esigenza di prevedere un soggetto che potesse decidere immediatamente nelle
ipotesi di privazione della libertà personale dall'altra; laddove tale potere facesse
ancora capo al pubblico ministero difficilmente si sarebbe potuto intravedere in
tale soggetto un ruolo di parte pura, bensì apparirebbe ancora una volta come «un
organo di giustizia» se non addirittura «giudice delle libertà».
27
Nel 1988, fu elaborato il nuovo codice di procedura penale, che prevedeva
la separazione delle funzioni e la ripartizione dei poteri e che stabiliva dei termini
precisi per lo svolgimento delle indagini.
La fase delle indagini è affidata al pubblico ministero che raccoglie elementi
al fine di verificare la fondatezza della notitia criminis, senza tuttavia poter
assumere le prove e perdendo quindi il potere di iniziativa d'ufficio regolato dal
vecchio articolo 76 del c.p.p del 1930; la presenza di un giudice ad hoc anche in
questa fase garantisce il corretto svolgimento dell'attività investigativa e
dell'esercizio dell'azione penale.
Inoltre, a differenza del vecchio codice di rito, il pubblico ministero non ha più il
potere di archiviare autonomamente il caso e di emettere provvedimenti lesivi degli
interessi degli inquisiti, potendo emanare solo provvedimenti di urgenza in tema di
libertà personale e sequestri, lasciando al giudice un potere di controllo sul suo
operato. Come si può notare, la riforma si è mossa verso un modello processuale di
stampo accusatorio, ritenuto più garantista per l'imputato, e più conforme ai principi
costituzionali.
26
Galli G., Il pubblico ministero nella prospettiva del nuovo codice di procedura penale in Pubblico
Ministero e accusa penale; problemi e prospettive di riforma, a cura di Conso G. Bologna, Zanichelli,
1979, 146.
27
Galli G., op cit.
13
1.3 La diversa natura del pubblico ministero nei processi di civil
law e in quelli di common law.
Ma cosa accade negli altri paesi d'Europa e d'oltreoceano? Innanzitutto per
quanto attiene all’amministrazione della giustizia è opportuno distinguere tra i
paesi di common law (in primis, Stati Uniti e Inghilterra) e paesi di civil law
(quali, ad esempio, Francia, Italia, Germania).
Sia per quanto riguarda la figura del pubblico ministero sia per quanto
riguarda la struttura del processo, le soluzioni giuridico-organizzative sono
diverse a seconda che si tratti di paesi che hanno una tradizione di civil law o di
common law.
In tale contesto l'Italia rappresenta un caso assai anomalo, non del tutto
assimilabile alla tradizione di civil law, alla quale, tuttavia, per molti aspetti
appartiene.
Prima di procedere con il soffermarsi sulla figura del pubblico ministero
sembra opportuno anche illustrare brevemente i due tipi di processo a cui questi
due gruppi di paesi si ispirano.
La struttura del processo è soprattutto basata sulla distinzione tra processo
inquisitorio e processo accusatorio. Il primo prevalentemente diffuso nei paesi di
civil law, il secondo nei paesi di common law, di matrice anglosassone. Il modello
inquisitorio pone in primo piano la figura e il ruolo del giudice, il modello
accusatorio, invece, esalta il ruolo della controparte (accusa e difesa) con il
giudice in posizione di neutralità e forte terzietà.
In realtà i modelli processuali attualmente vigenti non sono né di tipo
accusatorio puro, né di tipo inquisitorio, bensì miscelano tratti dell'uno e dell'altro
modello. Come infatti è stato affermato da larga parte della dottrina, raramente la
storia della processual penalistica ha conosciuto esperienze di modelli puri; infatti,
dallo studio storico dell'evoluzione del processo penale nel corso dei secoli si è
chiaramente potuto osservare come i modelli processuali utilizzati nei vari paesi
presentassero caratteri misti dove prevalevano aspetti talvolta accusatori od
inquisitori.
28
Più precisamente, il modello accusatorio concepisce il processo come un
affare delle parti, perciò concentra la maggior parte delle risorse nelle mani degli
28
Tonini P., Manuale di procedura penale, III edizione, Milano, Giuffrè, 2001.
14
avvocati, che sono i veri protagonisti della controversia. Spetta a loro istruire la
causa, definire le questioni di fatto e di diritto da sottoporre al giudice, formare la
prova in dibattimento e condurre l'audizione di testimoni. Il giudice ha ruolo di
arbitro neutrale e passivo, che vigila sul rispetto delle regole. L'accusa ha parità di
poteri con la difesa.
Il modello inquisitorio ribalta questa logica. Avviata l'azione legale,
l'istanza perde la sua natura privata per diventare una controversia pubblica. Il
processo viene guidato da un giudice funzionario, che rappresenta un interesse
generale trascendente quello delle parti. Egli assume il controllo e la direzione
dell'intera vicenda processuale, dall'istruttoria al dibattimento, svolgendo un ruolo
attivo.
In sintesi, il processo accusatorio è frutto di uno società liberale che esalta
l'individuo, i suoi diritti, la sua autonomia. Il processo inquisitorio è frutto di un
società centralista che privilegia la collettività.
L'ampiezza dei poteri devoluta al pubblico ministero o al giudice si estende
o restringe a seconda delle funzioni assegnate al processo.
1.3.1 Il pubblico ministero nei paesi di civil
law.
Nei paesi di civil law il pubblico ministero viene collocato all'interno di una
struttura processuale in cui l'obiettivo principale dell'azione penale è quello di
contribuire a realizzare la politica di perseguimento penale dello Stato
indipendentemente dall'atteggiamento della vittima e dell'accusato. Il pubblico
ministero è definito parte imparziale che svolge le funzioni dell'accusa
nell'esclusivo interesse dell'ordinamento giudiziario e questo lo pone al di sopra
delle parti private.
Nei paesi di common law la funzione del processo penale è piuttosto quella
di risolvere le controversie. Il pubblico ministero è il rappresentante della vittima.
Per lungo tempo, infatti, in Inghilterra l'azione penale è stata esercitata dai privati
cittadini e dalla polizia.
Secondo Zanon,
29
nei paesi europei-continentali il pubblico ministero per il
suo reclutamento e per la sua posizione giuridica può essere inquadrato all'interno
29
Zanon N., Pubblico Ministero e Costituzione, Padova ,Cedam,1996, 95.
15
dell'organizzazione burocratica della pubblica amministrazione, cioè lo Stato-
apparato.
La separazione delle carriere tra pubblico ministero e giudice è presente sia
in paesi di civil law come Spagna, Portogallo, Germania, che di common law,
Stati Uniti e Inghilterra.
Tale separazione, invece, non è prevista in Francia, dove il pubblico
ministero è subordinato all'esecutivo, e in Italia.
In Francia, la dottrina aveva ritenuto che la figura del pubblico ministero
nascesse nell'ordinamento romano o in ordinamenti anteriori, ma due studiosi
francesi del secolo scorso,
30
rivendicarono il carattere prettamente francese di tale
istituto, collocandolo al tempo dell'ancien regime francese e del diritto
rivoluzionario, pur non essendo certa la data o il motivo per cui l'istituto della
pubblica accusa sia sorto. In genere, la nascita della pubblica accusa viene fatta
coincidere con l'istituto degli avvocati del re e quindi si sostiene che già nel XVI
secolo esistesse tale figura.
Nella Costituzione francese del 1958 non è dedicato alcun cenno al pubblico
ministero, a differenza del nostro ordinamento, e non viene neanche disciplinato il
modo con cui deve essere esercitata l'azione penale. Il codice di procedura penale
francese dello stesso anno, invece, dedica diverse disposizioni a tale ufficio. Gli
articoli da 31 a 48 di tale codice sono prevalentemente volti a regolare
l'organizzazione dell'ufficio del pubblico ministero, mentre molti altri articoli
disciplinano l'esercizio delle funzioni di accusa.
31
In questo contesto normativo
viene anche delineato il rapporto del pubblico ministero con i poteri fondamentali
dello Stato.
Per quanto attiene ai rapporti tra il pubblico ministero e il potere legislativo,
va rilevato come l'accusa non sottostia direttamente alle direttive dell'organo
politico, bensì quest'ultimo può esercitare solo un controllo indiretto sulla sua
attività. «Il controllo è legittimato dalla responsabilità parlamentare che per il
funzionamento dell'ufficio di accusa incombe sul Ministro della Giustizia».
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Helie ed Esmein citati da Molinari F., Pubblico ministero e azione penale nell'ordinamento francese, in
Pubblico Ministero e accusa penale; problemi e prospettive di riforma, a cura di Conso G. Bologna,
Zanichelli, 1979, 197.
31
Molinari F., ibidem.
32
Molinari F., ibidem.
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Il rapporto tra il pubblico ministero e il potere giudiziario, invece, è
caratterizzato da forti interferenze sia per il suo stato giuridico, che è assimilato a
quello del giudice, sia per l'esercizio delle funzioni affidate ai due organi.
Il pubblico ministero è posto alle dirette dipendenze del Ministro della
Giustizia, da cui dipende gerarchicamente. Il Ministro non si limita ad organizzare
burocraticamente le procure, ma incide anche sulle funzioni d'accusa, ad esempio
dando ordini relativi all'esercizio dell'azione penale. Non è sempre stato così,
infatti, nella Costituzione del 1793 era previsto che pubblico ministero e giudici
stessero in carica per un anno solo, per prevenire abusi che potevano sorgere a
causa di una carriera prolungata, e fossero eletti da cittadini e/o dal corpo
legislativo.
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Con il termine pubblico ministero, attualmente, in Francia, si indica
l'insieme dei magistrati incaricati di difendere gli interessi della collettività
nazionale, che costituiscono l'ordine pubblico.
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I suoi uffici sono organizzati in
modo unitario e gerarchico presso ogni grado della giurisdizione penale; nomina e
disciplina competono al CSM, i procuratori a capo degli uffici, sono subordinati al
Ministro della Giustizia, mantenendo tuttavia ampi margini di discrezionalità. Gli
elementi che caratterizzano l'ufficio del pubblico ministero, infatti, sono: la
sottoposizione al potere esecutivo e l'organizzazione gerarchica. Un'eccezione
rispetto al nostro ordinamento è che in Francia non esiste il potere di avocazione e
non è legittima neppure la sostituzione. Sempre in Francia, inoltre, il Presidente
della Repubblica è garante dell'autonomia e dell'indipendenza dell'autorità
giudiziaria. Lo stesso corpo di magistrati svolge funzioni sia requirenti che
giudicanti, non c'è separazione tra pubblico ministero e giudice, il pubblico
ministero può diventare giudice e viceversa, ma il fatto che il primo sia
subordinato al governo, è considerato elemento di garanzia e di forte riequilibrio,
altrimenti il suo potere sarebbe debordante.
Questa è una delle principali differenze con il sistema italiano. La garanzia
di un pubblico ministero subordinato al governo è però data dal fatto che, in
Francia, non esiste una separazione di poteri così forte come in Italia ed è per
questo motivo che un pubblico ministero sotto il governo fornisce maggiori
garanzie di un pubblico ministero indipendente.
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Molinari F., op cit., 198
34
Molinari F., op cit., 199
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