La tutela previdenziale degli sportivi professionisti

5 
da un punto di vista storico che da un punto di vista 
normativo, evidenziando i vari passaggi che hanno permesso 
agli atleti professionisti il riconoscimento di una tutela 
sanitaria, infortunistica e pensionistica al pari di ogni altro 
lavoratore, in applicazione del principio costituzionale 
enunciato dall'art. 3 comma 2° Cost., secondo il quale "è 
compito dello Stato rimuovere gli ostacoli di ordine economico e 
sociale che, limitando di fatto la libertà e l'uguaglianza dei 
cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e 
l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione 
politica, economica e sociale del Paese".  
Idealmente questo lavoro è suddiviso in due sezioni. 
La prima sezione è dedicata innanzitutto ad un esame 
sintetico dei soggetti dell'ordinamento sportivo, che danno 
luogo ad una sorta di struttura piramidale che vede al vertice 
il Comitato Olimpico Nazionale Italiano (C.O.N.I.) e poi a 
scalare verso il basso le Federazioni sportive nazionali, le 
società sportive ed alla base gli atleti, autentica cellula 
primaria e fondamentale dell'assetto sportivo agonistico.  
6 
Maggiore attenzione viene poi prestata all'evoluzione 
storica e alla disciplina della L. n. 91/1981.  
Sotto il primo profilo, partendo dai tentativi iniziali della 
dottrina e della giurisprudenza per una qualificazione 
giuridica del rapporto di lavoro sportivo, in seguito soprattutto 
alla tragedia della collina di Superga, si giunge al primo vero 
intervento legislativo avvenuto con il decreto- legge n. 
367/1978, cui fa seguito il disegno di legge (atto del Senato n. 
400) presentato il 26.10.1979 che costituisce premessa alla 
successiva legge sul professionismo sportivo.  
Sotto il secondo profilo, vengono analizzati in questa sede 
i primi 6 articoli del Capo I della L. n. 91/1981, che riguardano 
l'attività sportiva, il professionismo sportivo, la prestazione 
sportiva dell'atleta, la disciplina del lavoro subordinato, la 
cessione del contratto ed il premio di addestramento e 
formazione tecnica.  
Una breve parentesi è infine dedicata alla questione degli 
ingaggi degli sportivi professionisti, oggetto di un vivace 
7 
dibattito più che mai attuale fra gli operatori del settore 
sportivo. 
La seconda sezione si occupa in maniera particolareggiata 
dell'analisi del sistema previdenziale degli sportivi 
professionisti.  
Premessa indispensabile a tale analisi è la breve 
trattazione del sistema giuridico di previdenza sociale in 
generale, sia con riferimento al suo excursus storico che agli 
elementi del rapporto di assicurazione sociale (soggetti, 
oggetto, contenuto).  
Segue poi l'esame vero e proprio della tutela previdenziale 
degli atleti professionisti.  
Innanzitutto si parte dall'evoluzione storica della tutela: 
dall'istituzione nel 1934 della Cassa Interna di Previdenza per 
gli infortuni degli atleti alla L. n. 366/1973, che ha esteso ai 
giocatori e agli allenatori di calcio il beneficio delle prestazioni 
di assistenza di malattia e pensionistiche, per finire con la L. 
n. 91/1981 che ha poi esteso tale beneficio a tutti gli sportivi 
professionisti.  
8 
Ci si occupa di seguito della trattazione approfondita dei 
vari istituti di tutela: la tutela sanitaria (con una breve 
parentesi dedicata al fenomeno del doping), la tutela 
infortunistica (con un approfondimento inerente lo sport del 
calcio) e la tutela pensionistica (con le proposte avanzate 
dall'Associazione Italiana Calciatori) vengono esaminate alla 
luce della disciplina legislativa che emerge dagli artt. 7-8-9 
della L. n. 91/1981, tenendo conto da ultimo delle importanti 
innovazioni introdotte, con riferimento alla pensione, dal 
D.Lgs. n. 503/1992 e soprattutto dal D.Lgs. n. 166/1997, 
attuativo della delega conferita al Governo dalla L. n. 
335/1995, di riforma del sistema pensionistico. 
 
 
 
 
9 
 
CAP. I -  I SOGGETTI DELL'ORDINAMENTO SPORTIVO 
 
 
1.   Il C.O.N.I. 
 
 
L'attività sportiva (
1
) in Italia è organizzata in modo 
prevalentemente pubblicistico e tendenzialmente 
monopolistico, sulla base di un sistema normativo che risale 
all'epoca fascista, ma è stato ampiamente confermato, sia pure 
con importanti adattamenti, ai principi della Carta 
costituzionale. 
L'organismo di vertice, a cui fa capo lo sport nazionale 
nella quasi totalità delle sue manifestazioni, è il Comitato 
Olimpico Nazionale Italiano (C.O.N.I.), sorto per la prima volta 
nel lontano 1907 come comitato puramente occasionale, che si 
                                                 
(1
)  Per una definizione del concetto di sport, si veda PAGLIARA F., La libertà contrattuale 
dell'atleta professionista, in Riv. dir. sport., 1990, pp. 12 e ss. 
10 
costituiva ogni quattro anni per iniziativa di un gruppo di 
amatori al fine di preparare ed assistere la partecipazione 
italiana alle Olimpiadi (
2
).  
Nel 1914 un parlamentare dell'epoca, l'on. Montrè, riuniti 
i rappresentanti dei vari sports, procedette ad una prima 
formazione di ciò che sarebbe stato poi il Comitato; 
successivamente, nel 1927, si decise l'accorpamento di tutte le 
Federazioni sportive e infine, con la L. 16.2.1942 n. 426, il 
C.O.N.I. venne riconosciuto dallo Stato che gli conferì la 
personalità giuridica, definendone i compiti, la sfera di attività 
e la struttura e rinviando ad un regolamento (che fu però 
emanato soltanto dopo la caduta del Fascismo) l'adozione delle 
norme per il completamento della disciplina prevista (
3
). 
Per ogni settore dello sport era costituita, o poteva essere 
costituita, una Federazione nazionale, considerata come organo 
del C.O.N.I.; in ciascuna Federazione erano inquadrate le 
società sportive, riconosciute dal C.O.N.I., che dalla 
                                                 
(
2
)  DE CRISTOFARO M., Problemi attuali di diritto sportivo, in Dir. Lav., 1989, I, p. 95. 
(
3
)  BRECCIA FRATADOCCHI A., Profili evolutivi e istituzionali del lavoro sportivo (Legge 
23/3/1981, n. 91), in Dir. Lav., 1989, I, pp. 74-75. 
11 
Federazione stessa dipendevano disciplinarmente e 
tecnicamente. 
In base alla L. n. 426/1942, al C.O.N.I. era affidato il 
compito di approvare gli statuti e i regolamenti delle 
organizzazioni sportive "per mezzo delle Federazioni" (art. 3), 
erano devoluti i proventi del tesseramento degli iscritti alle 
Federazioni (art. 4), era affidato alla sua giunta esecutiva il 
potere di controllare le Federazioni, di approvarne i bilanci, di 
esaminare gli Statuti, di predisporre le norme relative 
all'ordinamento degli uffici e la nomina dei segretari (
4
). 
La L. n. 426/1942, nella sua originaria formulazione, 
poneva il C.O.N.I. alle dipendenze del Partito Nazionale 
Fascista, che contribuiva al suo finanziamento e provvedeva 
alla nomina dei membri del consiglio nazionale, suo organo di 
governo, il cui presidente veniva nominato personalmente da 
Mussolini. 
Il C.O.N.I. si presentava quindi, agli albori, come ente 
strumentale, influenzato direttamente dal Partito Fascista di 
                                                 
(
4
)  PAGLIARA F., op. cit., p. 15. 
12 
cui era emanazione; coerentemente con l'ispirazione totalitaria 
di questo partito, il C.O.N.I. rappresentava, attraverso le varie 
Federazioni, l'espressione organizzativa dell'intera realtà dello 
sport nazionale. 
La L. n. 426/1942 aveva predisposto, in materia sportiva, 
una soluzione rigidamente monopolistica, che non lasciava 
nessuno spazio operativo, seppur marginale, a qualsiasi altra 
iniziativa di diversa provenienza: soluzione monopolistica che 
aveva esclusivo fondamento nell'ideologia del regime fascista 
(che vedeva anche lo sport come "instrumentum regni") e non 
nello Statuto del Comitato Internazionale Olimpico (C.I.O.), al 
quale la L. 426/1942 non faceva alcun riferimento. 
In seguito, l'evoluzione politica e legislativa ha portato 
alla rescissione di ogni legame tra il C.O.N.I. ed il Partito 
Fascista, quest'ultimo soppresso con la L. 2.8.1943 n. 704, ma i 
provvedimenti modificativi della L. n. 426/1942, rimasta in 
vigore, mentre da un lato hanno dato una base democratica 
all'organizzazione interna del C.O.N.I. e delle Federazioni (
5
) 
                                                 
(
5
)  V. D.lgs. C.P. St. 11.5.1947, n. 362, che ha sostituito gli artt. 6, 7 e 8 della L. n. 462/1942. 
13 
(passati alle dipendenze del Capo del Governo) (
6
), non ne 
hanno intaccato la posizione monopolistica; né la situazione è 
cambiata dopo l'entrata in vigore delle Costituzione 
repubblicana. Difatti i regolamenti di attuazione della L. n. 
426/1942 (prima quello adottato dallo stesso C.O.N.I. come 
regolamento interno nel 1964 e poi quello governativo di cui al 
D.P.R. n. 530/1974) hanno confermato la concezione 
monopolistica dell'organizzazione collettiva del fenomeno 
sportivo, sia pure sulla base di una diversa giustificazione, 
inerente al collegamento del C.O.N.I. con il C.I.O., le cui norme 
statutarie sono espressamente richiamate come parte 
integrante, insieme con quelle delle Federazioni internazionali 
di settore, dell'ordinamento sportivo internazionale (
7
). Inoltre 
si era accentuata, rispetto allo Stato, l'autonomia del C.O.N.I., 
prima alle dipendenze del Capo del governo, poi sottoposto alla 
mera vigilanza del Ministero del Turismo e dello Spettacolo ed 
ora, a seguito della soppressione dello stesso Ministero con 
                                                 
(
6
)  V. L. n. 704/1943, art. 5. 
(
7
)  DE CRISTOFARO M., op. cit, p. 96. 
14 
referendum popolare indetto con D.P.R. 25.2.1993 (
8
), soggetto 
alla vigilanza del Dipartimento dello spettacolo (
9
). 
Soltanto con la L. 23.3.1981 n. 91 si giunse a delimitare la 
portata del criterio organizzativo monopolistico: la norma di 
coordinamento che si pone come norma indiretta di attuazione 
dei principi costituzionali è contenuta nell'art. 1, che 
espressamente dispone: "L'esercizio dell'attività sportiva, sia 
essa svolta in forma individuale o collettiva, sia in forma 
professionistica o dilettantistica, è libero". 
Analizzando tale disposizione, si deve ritenere che la 
garanzia di libertà sia posta anzitutto a tutela dello stesso 
C.O.N.I., delle Federazioni che in esso confluiscono e delle 
società sportive che di queste fanno parte, nei confronti dello 
Stato o di qualsiasi altra pubblica autorità (
10
). La garanzia di 
libertà incide poi nell'ambito delle norme interne del C.O.N.I. e 
delle Federazioni da questo riconosciute, a tutela degli sportivi 
                                                 
(
8
)  In particolare, il referendum ha abrogato la L. 31.7.1959, n. 617, recante l'istituzione del 
Ministero del Turismo e dello Spettacolo, e con il D.P.R. 5.6.1993, n. 175 è stata differita 
l'entrata in vigore dell'abrogazione medesima di sessanta giorni dalla data di pubblicazione del 
decreto nella Gazzetta Ufficiale n. 130 del 5.6.1993. 
(
9
)  LA ROSA A., Il rapporto di lavoro nello spettacolo, Giuffrè, Milano, 1998, p. 207.   
(
10
)  Sui rapporti tra ordinamento sportivo e ordinamento giuridico, si veda BRECCIA 
FRATADOCCHI A., op. cit., p. 72 ss. 
15 
e delle società: ciò in quanto la L. n. 91/1981 contiene una 
disciplina complessiva dell'attività sportiva agonistica, che 
risulta essere applicabile esclusivamente agli sportivi ed alle 
società appartenenti, rispettivamente per tesseramento e per 
affiliazione, a questo ordinamento particolare. Infine, la 
garanzia di libertà vale anche per i soggetti che intendano 
svolgere l'attività sportiva al di fuori delle discipline, 
direttamente o indirettamente, controllate dal C.O.N.I.: ciò 
risulta di tutta evidenza in quanto l'art. 1 della L. n. 91/1981 è 
indeterminata in relazione ai soggetti beneficiari della tutela 
ed a quelli verso i quali tale libertà è oggetto di tutela. 
Tutte le implicazioni del principio proclamato dall'art. 1 della 
L. n. 91/1981 sono aspetti di un diritto fondamentale, riconducibile 
all'art. 2 della Costituzione, il quale "riconosce e garantisce i diritti 
inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove 
si svolge la sua personalità" (
11
). Intesa in tal modo, la garanzia di 
libertà sancita dalla L. n. 91/1981 circoscrive il monopolio legale 
                                                 
(
11
)  Questo diritto della persona è tra l'altro presupposto e matrice di altri diritti fondamentali, 
come il diritto al lavoro (sancito dall'art. 4 Cost.) ed il diritto di associarsi liberamente (sancito 
dall'art. 18 Cost.). 
16 
dell'attività sportiva riservato al C.O.N.I. ed alle altre articolazioni 
organizzative al suo interno: l'esercizio dello sport, infatti, non è solo 
permesso, ma è "libero"; mentre il monopolio è "permesso" e perciò 
limitato. Tuttavia, occorre ricordare che il legislatore italiano ha di 
fatto compiuto una scelta a favore del criterio monopolistico: infatti 
il nuovo D.P.R. n. 157/1986, che ha sostituto il vecchio D.P.R. n. 
530/1974, emanato in attuazione della L. n. 426/1942, contiene 
proprio un'affermazione di tale criterio laddove dispone che "per uno 
stesso sport può essere costituita una sola Federazione" (
12
).  
 
 
                                                 
(
12
)  DE CRISTOFARO M., op. cit., pp. 95 e ss. 
17 
 
2.   Le Federazioni sportive nazionali. 
 
 
Passando ad esaminare l'assetto istituzionale dello sport 
agonistico in Italia, alla luce della normativa vigente, si può 
constatare che al vertice di tale assetto vi è il C.O.N.I. (v. 
infra, par. 1), ente pubblico non economico, diventato ausiliario 
dell'ormai soppresso Ministero del Turismo e dello Spettacolo 
con la L. 20.3.1975 n. 70, che lo ha incluso tra gli enti pubblici 
c.d. "parastatali". 
Del C.O.N.I. fanno parte le Federazioni sportive nazionali 
da questo riconosciute (attualmente esse sono 38, elencate 
dall'art. 27 del D.P.R. n. 157/1986). Tali Federazioni, costituite 
dalle società sportive c.d. "affiliate" (artt. 10 e 14 della L. n. 
91/1981) sono definite organi del C.O.N.I. dall'art. 5 della L. n. 
426/1942, ma sono tali solo relativamente all'esercizio delle 
18 
attività sportive ricadenti nell'ambito di rispettiva competenza 
(art. 2.2 del D.P.R. n. 157/1986). 
Circa la natura giuridica di queste Federazioni sportive, 
essa è stata lungamente dibattuta. In passato, la 
giurisprudenza aveva sostenuto il totale inserimento delle 
stesse nell'area del diritto pubblico, in considerazione della 
molteplicità e dell'intensità dei legami con il C.O.N.I. (
13
); 
recentemente, però, tale giurisprudenza è mutata (
14
), e ciò sia 
per l'influenza di una parte della dottrina, sia per l'entrata in 
vigore della L. n. 91/1981, che ha esaltato l'autonomia tecnica, 
organizzativa e di gestione delle Federazioni nei confronti del 
C.O.N.I. (art. 14 comma 2°).  
Attualmente le Federazioni sono considerate come 
associazioni di diritto privato, che si pongono come organi del 
C.O.N.I. ed assumono natura pubblicistica solo per 
l'esplicazione delle attività rivolte a realizzare interessi 
coincidenti con quelli del C.O.N.I. (
15
) 
                                                 
(
13
)  Da ultimo, Cassazione, sentenza 16.1.1985, n. 97. 
(
14
)  V. Cassazione, Sezioni Unite., sentenza 9.5.1986, nn. 3091-3092; Cassazione, sentenza 
22.12.1987, n. 9566. 
(
15
)  DE CRISTOFARO M., op. cit., pp. 97-98.