Le Autorità Amministrative Indipendenti nel contesto europeo

 4
(amministrazione pubblica in senso soggettivo)
6
; dall'altra, al 
fine di indicare la funzione stessa dell'amministrazione (o 
amministrazione in senso oggettivo). 
Il termine “autorità amministrative indipendenti”, invece, viene 
oggi usato per indicare unitariamente una serie di nuovi soggetti 
la cui natura amministrativa, pur riconoscendosi la peculiare 
posizione dei medesimi, si rinviene nell'attribuzione di funzioni 
amministrative, accanto a funzioni di diversa natura (regolativa, 
autoritativa, paragiurisdizionale), dirette alla realizzazione di 
interessi pubblici
7
 con un tasso di imparzialità molto elevato
8
. 
Nel perseguimento di tali interessi, qualificabili come pubblici 
anche se specifici rispetto a ciascun settore, le autorità 
indipendenti, operano come qualsiasi organismo amministrativo 
esercitando poteri di discrezionalità amministrativa o tecnica
9
. 
Ne deriva che, trattandosi di poteri idonei ad incidere, per effetto 
di una valutazione discrezionale, nelle situazioni giuridiche 
soggettive dei privati o nelle attribuzioni di altri poteri 
pubblici
10
, essi saranno soggetti pur sempre ai principi 
sull'organizzazione e sull'azione amministrativa stabiliti dalla 
legge (cosicché, ad esempio, la stessa discrezionalità dovrà 
esercitarsi sulla base di parametri legislativi determinati)
11
. 
A riguardo occorre, tuttavia, distinguere le autorità di nomina 
governativa da quelle di nomina parlamentare poiché mentre le 
prime rientrano nell'ambito del rapporto tra Governo e pubblica 
amministrazione e sono sottoposte alle regole generali che lo 
disciplinano, con la conseguenza che la loro attività dovrà 
ritenersi soggetta a controllo da parte dell'Esecutivo; per le 
seconde il problema si riduce a valutare se le loro competenze 
                                                 
6
 Cfr. C. VITTA, “Autorità amministrativa e governativa”, (1950), pp. 1567. 
7
 Cfr. M.D'ALBERTI, “Autorità indipendenti”, (1995), pp. 6. 
8
 Cfr. M. MANETTI, “Autorità indipendenti”, (1997), pp. 4. 
9
 Cfr. Op. Cit., pp. 6. 
10
 Cfr. Op. Cit., pp. 3. 
11
 Cfr. Op. Cit., pp. 6. 
 5
siano di ampiezza tale da mettere in discussione la titolarità 
dell'indirizzo politico e della responsabilità governativa
12
. 
A ben vedere, tuttavia, in un caso e nell'altro per quel che 
riguarda le funzioni di natura amministrativa, le  peculiarità 
delle competenze attribuite alle autorità indipendenti, si 
sostanziano nell'accentuazione degli aspetti dell'imparzialità di 
cui all'art. 97 della Costituzione, a testimonianza che, 
comunque, dette autorità dovranno rimanere nell'ambito dei 
principi costituzionali che regolano l'agire dei pubblici poteri
13
. 
La copiosa dottrina che, fino ad ora, si è occupata delle autorità 
indipendenti si è posta l’interrogativo circa le ragioni che hanno 
spinto ad attribuire funzioni che possono essere definite 
“amministrative” a figure estranee al “potere esecutivo”
14
, 
poiché, in base al disegno costituzionale, l’amministrazione 
tradizionale, ancorché inquadrata nell’esecutivo, dovrebbe 
essere organizzata secondo forme sufficienti ad assicurare quel 
grado di imparzialità che, in via di principio, dovrebbe 
consentire di affidarle compiti considerati “lato sensu” 
amministrativi e che, invece, sono stati dislocati presso 
organismi nuovi, quali appunto le autorità indipendenti
15
. 
Tutta la differenza fra autorità amministrative indipendenti e 
amministrazione tradizionale risiede nella nozione di neutralità 
che è connotato incompatibile con l’idea di amministrazione in 
senso tradizionale, perché questa, per sua natura, è impegnata 
istituzionalmente alla realizzazione degli interessi pubblici 
affidati alla sua realizzazione, quindi è parte interessata rispetto 
ad essi
16
. 
Tuttavia, sulla qualificazione della natura delle autorità 
amministrative indipendenti le idee non sono ancora del tutto 
                                                 
12
 Cfr. M. MANETTI, “Autorità indipendenti”, (1997), pp. 6. 
13
 Cfr. Op. Cit., pp.7-8. 
14
 Cfr. V. CAIANIELLO, “Le autorità indipendenti tra potere politico e 
società civile”, (1997), pp. 341. 
15
 Cfr. C. FRANCHINI, “Mito e realtà delle autorità amministrative 
indipendenti”, (1998), pp. 35. 
16
 Cfr. Op. Cit., pp. 354. 
 
 6
chiare, anche perché al concetto di Autorità indipendente si sono 
ricondotte figure diverse e disomogenee sotto il profilo 
strutturale - quali i difensori civici regionali, l'Istituto per la 
vigilanza delle assicurazioni private-Isvap, la Commissione 
nazionale per le società e la borsa-Consob, il Garante per la 
radiodiffusione e l'editoria, l'Autorità garante della concorrenza 
e del mercato, la Commissione di garanzia per l'attuazione della 
legge sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici 
essenziali, la Commissione di vigilanza sui fondi di pensione e 
ora le authorities di regolazione dei servizi di pubblica utilità - 
che certamente non hanno consentito l'individuazione di una 
categoria precisa né sul piano strutturale, né su quello delle 
funzioni
17
. 
Questo tipo di autorità dovrebbe caratterizzarsi per la funzione 
di limitazione dei fattori di natura politica, burocratica ed 
economica che possono venire a incidere su interessi collettivi 
particolarmente sensibili, con la conseguenza che gli vengono 
riconosciute funzioni regolamentari che si estrinsecano in 
potestà di autonomia normativa. 
A ciò va aggiunto che l'attribuzione alle autorità di poteri di 
scelta non legislativamente predeterminati determina l'esercizio 
di poteri decisionali liberi in quanto vincolati solo 
all'indicazione dei principi fondamentali e dei valori 
costituzionali da tutelare, il che costituisce una deroga al sistema 
costituzionale data l'idoneità di tali poteri di incidere sulla 
competenza di altri soggetti pubblici o anche sulla limitazione 
dei diritti di libertà individuali. Tuttavia, se pure vi siano sintomi 
della tendenza ad ampliare i suddetti poteri ponendo l'autorità 
nella posizione di organo di governo dell'intero settore cui è 
preposta, non potrà mai giungersi alla conclusione di 
considerarla come potere dello Stato
18
. 
                                                 
17
 Cfr. M. MANETTI, “Autorità indipendenti”, (1997), pp.10-17 
18
 Cfr. Op. Cit., pp. 6 
 
 7
Sul piano organizzativo si rileva che i profili di costituzionalità 
sono essenzialmente diversi a seconda che si tratti di autorità 
che si riconducono a forme di marcata autonomia 
amministrativa, ancorché svincolata dall'azione governativa, 
oppure di autorità che si riconducono ad un nuovo potere del 
tutto particolare
19
. 
Non esiste, infatti, quanto alle norme applicabili, un regime 
giuridico unitario delle autorità indipendenti poiché ciascuna di 
essa è stata disciplinata dall'apposita normativa di settore (ed 
inoltre al di fuori di un disegno di politica legislativa) 
intervenuta in risposta ai problemi sorti nei diversi ambiti. 
In altri termini, sull'ambivalenza della prassi legislativa ha 
influito notevolmente l'idea, universalmente riconosciuta, di 
dare all'autorità un ruolo funzionale e peculiare rispetto al 
settore al quale era preordinata anche a discapito delle esigenze 
di omogeneità. Ma il primo problema di costituzionalità riguarda 
l'indeterminatezza o l'ambivalenza del disegno legislativo che 
legittima esiti diversi e opposti e in particolare aspettative di 
assoluta indipendenza confliggenti con la Costituzione
20
. 
Per quanto riguarda la categoria delle autorità di nomina 
governativa, la funzione di controllo, la funzione consultiva, le 
funzioni di natura tecnica attribuite alle autorità si presentano in 
posizione distaccata rispetto al complesso delle attività 
amministrative cosicché per ragioni di garanzia e di efficienza 
alle autorità medesime viene riconosciuta una certa 
indipendenza funzionale ed oggettiva
21
. 
Ma nel mare “magnum” dei pubblici poteri a dette autorità 
verrebbero attribuite le stesse mansioni di quelle di cui sono 
investite le autorità di nomina parlamentare. 
                                                 
19
 Cfr. M. MANETTI, “Autorità indipendenti”, (1997), pp. 6-9. 
20
 Cfr. Op. Cit. pp. 8. 
21
 Cfr. Op. Cit. pp. 6-9. 
 
 8
Per le prime, come per queste ultime, infatti, inserite nell'ambito 
del rapporto fiduciario con il Parlamento, viene proposto, ai fini 
dell'individuazione, il ricorso alle formule di vigilanza o di 
garanzia o della speciale competenza tecnica. 
A questo punto occorre considerare che non può ritenersi 
criterio valido per l'esatta collocazione delle autorità 
amministrative indipendenti, l'individuazione della funzione, 
giacché non v'è omogeneità delle funzioni amministrative che la 
legge affida a tali autorità. 
Anzi, deve rilevarsi che solo in senso generico può parlarsi di 
una funzione amministrativa, nel senso che talora a dette 
autorità sono affidate funzioni autoritative non qualificabili 
come funzioni amministrative in senso proprio
22
. 
Il criterio fondamentale, dunque, diventa quello dell'effettiva 
indipendenza dell'azione di tali soggetti: obiettivo, questo, che 
può essere realizzato solo attraverso il riconoscimento di 
specifiche caratteristiche organizzative e funzionali, idonee a 
permettere alle autorità in questione di agire in una posizione di 
terzietà e di neutralità rispetto a tutti quegli interessi esterni che 
potenzialmente ne condizionano le scelte, in una prospettiva di 
garanzia del regolare funzionamento e dello sviluppo equilibrato 
dei settori ai quali sono preposte
23
. 
In una simile prospettiva, le scelte organizzative che occorre 
operare per garantire l'indipendenza di determinate autorità 
appaiono obbligate. 
Così, ai fini dell'effettivo riconoscimento di tale garanzia diviene 
necessario che la legge attribuisca a questo tipo di autorità 
autonomia organizzatoria, di personale, finanziaria, contabile e 
di bilancio e preveda talune garanzie per i titolari degli uffici. 
                                                 
22
 Cfr. C. MALINCONICO, “Le funzioni amministrative delle autorità 
indipendenti”, pp. 39. 
23
 Cfr. C. FRANCHINI, “Mito e realtà delle autorità amministrative 
indipendenti”, (1998), pp. 35. 
 
 9
Solo in questo modo si può garantire la possibilità concreta di 
agire senza subire influenze interne o esterne, ispirandosi 
esclusivamente alle norme di legge. 
In un sistema, quale è quello italiano, caratterizzato dalla 
pluralità dei soggetti in ambito economico-sociale e in quello 
politico-istituzionale (ora accentuatesi soprattutto a seguito dei 
recenti mutamenti del sistema elettorale in senso maggioritario) 
l'introduzione delle Autorità indipendenti rimane una esigenza 
insopprimibile in quanto, come è stato osservato recentemente in 
dottrina
24
. 
Ma in definitiva, nella prospettiva delineata dal legislatore, 
l'indipendenza delle autorità va riguardata non come separazione 
dall'ordinamento generale, nel qual caso tali organismi si 
collocherebbero al di fuori del quadro costituzionale, bensì come 
esaltazione del carattere dell'imparzialità ovvero di uno dei 
valori giuridici fondamentali dell'attività amministrativa (art.97, 
comma 1, Cost.) che prende la forma di un organismo dello 
Stato sia pure dotato di un alto grado di indipendenza nei 
confronti del potere esecutivo. 
Il che vuol dire, in altri termini, un ufficio pubblico collocato al 
di fuori dei dicasteri ma non per questo avulso dall'indirizzo 
politico espresso dagli organi competenti nelle forme previste 
dalla Costituzione (artt. 94 e 95 Cost.). 
Ed infine, evidenzieremo le diversità che le “authorities” italiane 
presentano rispetto alle esperienze di altri Paesi (in particolare 
Stati Uniti, Francia e Gran Bretagna) non rilevano solamente dal 
punto di vista cronologico la distanza temporale che divide 
l'Italia dagli Stati Uniti è infatti calcolata in più di un secolo di 
storia ma anche da un punto di vista strutturale e funzionale.  
                                                 
24
 Cfr. S. CASSESE, “Poteri indipendenti, Stati, relazioni ultrastatali”, 
(1996), pp. 7. 
 
 10
L'importanza delle funzioni svolte dalle Autorità in Italia verrà 
analizzata nel seguito di questo lavoro, dato che le funzioni 
medesime caratterizzano le Autorità e le differenziano dagli altri 
organismi di diritto pubblico; si ritiene infatti che esse 
costituiscano la ratio che giustifica la creazione di queste 
“nuove” amministrazioni. 
 11
 
CAPITOLO 1 
Autorità amministrative indipendenti: profilo 
storico. 
 
1) Definizione d’autorità amministrative indipendenti. 
 
La definizione della nozione di Autorità amministrative 
indipendenti ha costituito oggetto di numerosi studi e ricerche. 
Tra le varie definizioni proposte appare rilevante, in quanto 
sintetizza profili giuridici ed economici, quella che definisce le 
autorità amministrative indipendenti come dei soggetti 
appartenenti al potere esecutivo che hanno lo scopo di vigilare 
sulla parità delle armi nel contraddittorio, denominato 
concorrenza, operante nel mercato, luogo reale o virtuale in cui 
si esercitano i diritti economici
25
 
L’adesione al Trattato di Roma sull’istituzione della Comunità 
economica europea ha introdotto nello Stato italiano il mercato e 
la concorrenza al posto dell’interventismo nell’economia, in 
quanto il mercato comune europeo previsto dal Trattato si fonda 
sugli istituti del mercato e della concorrenza. 
In Italia si è iniziato a parlare di Autorità amministrative 
indipendenti all'inizio degli anni settanta con l'introduzione dei 
difensori civici regionali
26
. 
Da tale periodo in avanti si è assistito a un proliferare di nuovi 
organismi pubblici che, per le peculiarità intrinseche che gli 
stessi presentano, hanno dato vita alla introduzione nel nostro 
                                                 
25
 Cfr. F. MERUSI, “Democrazia e autorità indipendenti. Un romanzo “quasi” 
giallo”, Bologna, 2000, pag. 28. 
26
 Cfr. A. MASSEA, “La crisi del sistema ministeriale e lo sviluppo degli enti 
pubblici e delle autorità amministrative indipendenti”, in S. CASSESE e C. 
FRANCHINI, “L'amministrazione pubblica italiana”, Il Mulino, Bologna, 
1994, pp. 33 ss.. 
 12
ordinamento di strutture amministrative anomale rispetto a 
quelle operanti da anni nel sistema italiano. 
In questo scritto si tenterà di “fotografare” la situazione italiana, 
prendendo in considerazione anche l'evoluzione storica e 
normativa legata alle Autorità, con particolare riferimento alla 
potestà regolamentare delle medesime e alle problematiche che 
si sono sviluppate nel sistema delle fonti
27
. 
Per dovere di completezza si cercherà di fornire un quadro, 
esemplificativo e sintetico, delle Autorità operanti attualmente 
in Italia e si riferiranno i risultati della indagine recente della 
Commissione parlamentare affari costituzionali sulla proposta di 
uno statuto regolatore delle medesime. 
Per comprendere il modello delle Autorità amministrative 
indipendenti e, in particolare, la posizione delle medesime 
all'interno dell'ordinamento giuridico italiano, è necessaria una 
breve premessa sul sistema amministrativo del nostro Paese, in 
particolare sull'evoluzione storico - normativa che lo ha 
caratterizzato dall'unità d'Italia fino ai giorni nostri. 
Senza soffermarsi troppo sui singoli motivi che hanno 
caratterizzato le scelte del legislatore relativamente agli 
interventi modificativi dell'assetto organizzativo cercheremo di 
chiarire come le Autorità, da un lato, si possono inserire in una 
delle varie fasi storiche (ovviamente in una delle più recenti) 
quali fenomeni evolutivi legati a nuove esigenze di tutela di 
interessi rilevanti; dall'altro, si differenziano notevolmente dagli 
altri strumenti utilizzati dal legislatore, costituendo un “unicum” 
nell'esperienza italiana. 
Per quanto riguarda la prima osservazione, infatti, si rileva che 
l'Italia non è stata estranea a mutamenti organizzativi che, nel 
corso di quasi più di un secolo, hanno intaccato l'originaria 
                                                 
27
 Cfr. A. CAGLI, “Il quadro normativo delle amministrazioni indipendenti”, 
in Foro amm., 1991, p.1627 
 
 13
visione cavouriana
28
 basata sul modello ministeriale quale 
apparato centrale più importante dell'amministrazione pubblica. 
Fin dall'inizio del secolo si è assistito ad un aumento 
quantitativo degli interessi da tutelare quale risultato, in parte, 
dell'allargamento del suffragio introdotto con la legge elettorale 
del 1912 che si concretizzò in diversi interventi settoriali 
(protezione sociale, assunzione diretta dei pubblici servizi da 
parte dei comuni etc.). 
La presa di coscienza di nuove esigenze di tutela portò quindi a 
una modifica del modello organizzativo di base, compiuta 
attraverso il rafforzamento di alcuni poteri e la nascita di nuove 
formule organizzative; l'istituzione di enti e imprese pubbliche 
diede vita al cosiddetto “sistema delle amministrazioni 
parallele”. 
Un motivo di allargamento delle organizzazioni esistenti fu 
fornito dall'intervento dello Stato nell'economia, che si 
concretizzò in tre modi differenti: creazione di enti pubblici 
economici, istituzione di aziende autonome, nonché 
partecipazione attraverso l'azionariato di stato. 
L'Italia venne poi investita dall'ondata delle privatizzazioni, che 
non ha ancora cessato il proprio flusso, portando alla quasi totale 
soppressione delle aziende autonome e alla relativa 
trasformazione in enti pubblici economici o società per azioni. 
Un ulteriore sviluppo si è avuto con l'ammissione di moduli 
organizzativi di natura privatistica
29
 quali le convenzioni e gli 
accordi tra privati e Pubblica Amministrazione. 
                                                 
28
 Con la legge 23 marzo 1853, n. 1483 della previgente amministrazione 
centrale del Regno di Sardegna (divisa in Ministeri e Aziende Generali) 
vengono salvati solamente i Ministeri (strutturati in Direzioni Generali, 
Divisioni e Sezioni), dando vita a una forma accentrata di amministrazione; 
per un approfondimento cfr. S. CASSESE, “Il sistema amministrativo 
italiano”, Bologna, 1983, p. 28 ss. 
29
 Cfr. M.S. GIANNINI, “Il pubblico potere. Stato e amministrazioni 
pubbliche”, Il Mulino, Bologna, 1986, pp. 25 ss. e 125 ss. 
 Tali moduli organizzativi incidono più sulle attività che sugli aspetti 
organizzativi: infatti, se si prende in considerazione il caso emblematico della 
convenzione, si nota che essa (che giuridicamente è un atto amministrativo)