Le politiche comunitarie in materia di tutela alimentare

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Capitolo  1.    L’alimentazione umana 
 
 
1.      Principi alimentari 
 
Con il termine alimentazione (1) si fa riferimento all’attività indispensabile per la 
sopravvivenza degli individui e consistente nell’assunzione quotidiana di alimenti, 
attraverso la quale vengono forniti all’organismo i principi nutritivi necessari per 
soddisfare le esigenze vitali. Infatti, in relazione ai fabbisogni fondamentali, che sono 
di tipo: 
 
• energetico; 
• plastico, per la crescita e il mantenimento; 
• regolatore e protettivo; 
 
individuiamo gli alimenti, che possono essere suddivisi in: 
 
• alimenti energetici, contenenti soprattutto lipidi e glucidi, tra questi ricordiamo 
il pane, la pasta, il riso e la frutta per il loro alto contenuto di glucidi 
(zuccheri), l’olio e il burro per il contenuto di lipidi (grassi); 
• alimenti plastici, contenenti essenzialmente proteine, come la carne e il 
formaggio; 
• alimenti regolatori e protettivi, che forniscono soprattutto vitamine e sali 
minerali, come la frutta e la verdura; 
• alimenti nervini, che procurano all’organismo sostanze stimolanti il sistema 
nervoso, come la caffeina, l’alcol presenti nel caffè e negli alcolici; 
• alimenti idrici, e quindi soprattutto l’acqua; 
• condimenti, che in genere hanno un basso contenuto nutritivo, ma stimolano e 
favoriscono la digestione. 
 
Possiamo utilmente suddividere gli alimenti anche in relazione alla loro natura, e 
quindi definirli vegetali, animali, minerali (acqua e sali) e sintetici. 
Ancora possiamo trovare una migliore analisi nella classificazione proposta 
dall’Istituto Nazionale della Nutrizione, che riprende la suddivisione degli alimenti in 
tre categorie, cioè alimenti plastici, alimenti energetici, alimenti protettivi e regolatori 
e ulteriormente individua i seguenti 7 gruppi alimentari: 
 
• gruppo  I   -  proteine a elevato valore biologico, alimenti ricchi di calcio             
                          (uova, latte e derivati); 
• gruppo  II  -  proteine ad alto valore biologico, ferro, vitamina B (carne, pesce,          
                                 uova); 
• gruppo  III -  proteine di discreto valore biologico, glucidi, ferro, calcio       
                                 (legumi secchi); 
• gruppo  IV  - glucidi, proteine di basso valore biologico, alcune vitamine    
                                  idrosolubili (derivati dai cereali); 
• gruppo  V   -  acidi grassi essenziali, vitamine liposolubili  (grassi, oli     
                                  vegetali); 
• gruppo VI   -  sali minerali, vitamine idrosolubili, fibre  (ortaggi, frutta varia); 
• gruppo VII  -  alimenti ricchi di calcio potassio, vitamina C, minerali (agrumi,   
                                   pomodori. (1) 
Tali classificazioni ci permettono di introdurre un’analisi generale delle proprietà 
nutritive degli alimenti, alla cui base stanno i principi alimentari che compongono i 
 3
cibi, quali i lipidi (grassi), i protidi (proteine), i glucidi (zuccheri), le vitamine, i sali 
minerali, l’acqua, a loro volta formati dai principi nutritivi come gli amminoacidi nelle 
proteine, gli acidi e la glicerina nei lipidi, il glucosio nei glucidi. (2) 
 
 
1.1 I glucidi 
 
I glucidi, chiamati anche zuccheri o carboidrati o ancora saccaridi, sono i costituenti 
più importanti dei vegetali, e pur rappresentando appena l’1% del corpo umano hanno 
una notevole importanza nutrizionale. (3) Costituiscono, infatti, il più abbondante 
principio alimentare nell’alimentazione umana e anche la fonte energetica a minor 
costo, trovandosi in alimenti come i cereali e derivati, i legumi, la soia, le patate, la 
frutta, il miele, la marmellata. Si possono suddividere in monosaccaridi, o zuccheri 
semplici, quali glucosio, fruttosio, galattosio, in disaccaridi, quali saccarosio, lattosio, 
maltosio, e in polisaccaridi, quali amido, cellulosa, glicogeno. (2) 
 
Tenendo conto della loro utilizzabilità nutrizionale, vengono classificati anche in 
glucidi disponibili, cioè digeribili e assimilabili dall’organismo e glucidi non 
disponibili, come la fibra alimentare contenuta negli alimenti vegetali. Si possono, 
però, considerare parzialmente digeribili alcuni amidi e zuccheri di origine industriale, 
appositamente modificati e usati come additivi o come prodotti dietetici a minor 
contenuto calorico.  
 
Le funzioni riconosciute ai glucidi sono quella energetica, in quanto costituiscono 
fonte di energia immediatamente utilizzabile e nutrimento per le cellule e quella 
strutturale  rientrando nella costituzione delle cellule.  
 
Notevole importanza tra gli zuccheri  in materia alimentare hanno gli edulcoranti, in 
quanto vengono addizionati agli alimenti per renderli dolci o per diminuirne acidità e 
amarezza. Tra gli edulcoranti naturali i più utilizzati sono il glucosio, il saccarosio, il 
lattosio, l’amido e il fruttosio, utilizzato anche in campo medico per le persone che 
non tollerano altri tipi di zuccheri. Tra quelli sintetici, prodotti artificialmente, 
troviamo la saccarina, il ciclammato sodico, l’aspartame. Questi non sono 
chimicamente degli zuccheri, non danno nessun apporto calorico e  sono più dolci 
degli zuccheri e inoltre ne viene limitato l’utilizzo nei prodotti alimentari in seguito a 
presunte tossicità ed effetti cancerogeni. (1) 
 
 
1.2     I lipidi 
 
I lipidi, detti anche trigliceridi o più comunemente grassi, sono chimicamente degli 
esteri, costituiti da glicerina e acidi grassi, insolubili in acqua, ma solubili in solventi 
organici. La classificazione più semplice attiene allo stato fisico in cui si trovano, 
infatti i lipidi sono classificabili in grassi, solidi a temperatura ambiente, e oli, liquidi 
a temperatura ambiente. I primi, sono la componente principale dei condimenti come 
il burro, la margarina, lo strutto, oltre a essere presenti nei prodotti lattiero-caseari, 
nelle carni, nei salumi; mentre i secondi, si trovano principalmente nei semi, in alcuni 
frutti, nel pesce. Ancora, possiamo suddividere i lipidi in relazione alla provenienza e 
secondo la complessità della molecola, e quindi i lipidi di origine animale e di origine 
vegetale, e i lipidi semplici e complessi. (2) 
 
 4
La funzione fondamentale dei lipidi è quella energetica, e per questo vengono 
accumulati dall’organismo, ma non meno importante è l’azione di trasporto svolta 
verso alcuni ormoni e vitamine liposolubili (A,D,E,K), e la funzione di isolamento 
termico, al fine di mantenere la temperatura corporea costante. 
 
Dal punto di vista nutrizionale, alcuni acidi grassi, detti essenziali, sono 
importantissimi, poiché svolgono funzioni basilari, soprattutto strutturale e 
bioregolatrice, e inoltre non sono sintetizzabili dagli organismi, quindi devono essere 
assunti attraverso l’alimentazione. (1) 
 
 
1.3     I protidi  
 
I protidi, o più comunemente proteine, sono sostanze presenti nelle piante e negli 
animali e risultano implicate in tutti i fenomeni biologici che interessano gli esseri 
viventi. Dal punto di vista chimico, sono degli eteropolimeri lineari costituiti da 
sequenze di amminoacidi, specifiche per ogni proteina, mentre la composizione è 
sostanzialmente formata da quattro elementi: carbonio, idrogeno, azoto e ossigeno. (2) 
 
La funzione fondamentale delle proteine è quella plastica, in quanto permette la 
formazione e l’accrescimento del corpo, ma ritroviamo altre proteine dotate di 
particolari attività biologica, quali gli enzimi, gli ormoni, gli anticorpi, le proteine di 
trasporto, le proteine deputate alla coagulazione del sangue, le proteine di riserva, le 
proteine contrattili. 
 
Presenti nell’organismo umano, fino al 16% del corpo di un’adulto, le proteine le 
troviamo presenti soprattutto in alimenti quali la carne, il formaggio, i legumi, ma in 
percentuali minori anche negli ortaggi, nella frutta e nella farina. (3) Di fatto, le 
proteine alimentari si trovano, anche se in percentuali differenti, in quasi tutti gli 
alimenti e tutte, direttamente o meno, forniscono all’organismo, attraverso gli 
amminoacidi, gli elementi necessari alla sintesi delle proprie proteine e dei composti 
azotati non proteici.  
 
Dal punto di vista nutritivo gli alimenti che forniscono proteine particolarmente 
importanti, sono la carne e il pesce che procurano proteine delle masse muscolari e le 
uova e il latte che invece danno le proteine di riserva. Infatti, gli alimenti di origine 
animale contengono quote elevate di proteine di alta qualità, composti di amminoacidi 
simili a quelli del corpo umano, mentre i cereali e i legumi forniscono proteine di 
media qualità e a composizione complementare, e per questo richiedono l’assunzione 
mista. 
 
Infine, bisogna ricordare che gli alimenti, talvolta, forniscono proteine che hanno un 
effetto negativo per l’organismo umano per esempio le lectine, che contengono fattori 
antinutrizionali che vengono inattivati con la cottura, oppure talune tossine di origine 
batterica e alcuni allergeni, quali le proteine del latte, dell’uovo, dei molluschi.  
 
Oltre a ciò, le proteine costituiscono anche una classe particolare di agenti patogeni 
chiamati prioni, responsabili di malattie degenerative del sistema nervoso negli 
animali, come lo scrapie per gli ovini e la BSE nelle mucche e secondo la teoria più 
accredita, anche dell’encefalopatia spongiforme nell’uomo, anche se gli studi sono 
estremamente contrastanti. (1) 
 
 5
1.4     I sali minerali 
 
I sali minerali sono sostanze inorganiche essenziali per l’organismo umano che ne 
costituiscono il 4%, e che devono essere assunti con l’alimentazione. Si ritrovano 
praticamente in ogni alimento, e svolgono funzioni bioregolatrice e protettiva,  di 
struttura, regolatrice.  
 
Una classificazione basata sulla quantità presente nel corpo umano li suddivide in 
macroelementi e microelementi, ricomprendendo nella prima categoria il calcio, il 
fosforo, il magnesio, lo zolfo, il sodio, il cloro, il potassio, che devono essere presenti 
nel nostro organismo in quantità relativamente elevate; mentre nella seconda, presenti 
in piccole quantità, ritroviamo il ferro, il rame, lo zinco, il fluoro, il selenio.(2) Ogni 
elemento ha, quindi, caratteristiche particolari e apporti giornalieri ben precisi, che 
possono essere soddisfatti con numerosi alimenti, come ad esempio il parmigiano 
reggiano e il latte per il calcio; il fegato, la carne equina, le uova, la frutta secca per il 
ferro; il cacao e frumento per il fosforo; i fagioli, gli spinaci, i pomodori per il 
potassio; i salumi e i formaggi per il sodio; il pesce, il sale e la frutta per lo iodio. (1) 
 
I minerali organici presenti negli alimenti si stanno rilevando sempre più importanti 
per la nutrizione e la salute, soprattutto nella prevenzione di talune malattie, come ad 
esempio i tumori, per i quali si è verificato che vegetali particolarmente ricchi di 
selenio, o coltivativi in terreni arricchiti con il minerale, svolgono una significativa 
attività curativa. 
 
 
1.5     Le vitamine 
 
Le vitamine sono sostanze organiche, non energetiche, presenti negli alimenti, 
indispensabili all’organismo in quanto non sintetizzabili, affinché il metabolismo 
cellulare si svolga regolarmente. Ogni vitamina svolge un ruolo preciso all’interno del 
corpo umano, anche a dosi minime, soprattutto a protezione e a rinforzo degli apparati 
di difesa. Vengono classificate in base al fatto che siano solubili in soluzione acquose 
o nei grassi, e quindi in idrosolubili e liposolubili. Fanno parte delle prime le vitamine 
del gruppo B e la vitamina C, che devono essere immesse nell’organismo 
regolarmente, in quanto non vengono immagazzinate, mentre sono liposolubili le 
vitamine A, D, E, K, che si accumulano nel fegato e nel tessuto adiposo. (1) (5) 
 
La vitamina A, fondamentale nella crescita e nella percezione della luce, la ritroviamo 
soprattutto nell’olio di fegato di pesce e nei prodotti caseari, mentre quella D, che 
svolge la sua attività principale nel regolare il metabolismo del calcio, si ritrova in 
pochi alimenti, quali il fegato e i visceri dei pesci, pur trovando la giusta dose 
giornaliera all’organismo nella sola esposizione al sole, in seguito all’irradiazione 
ultravioletta.  
 
La vitamina E, invece, che interviene come fattore antiossidante in alcuni processi 
metabolici, la troviamo in molti vegetali come la lattuga, le arachidi, i semi, l’olio di 
oliva ma anche nel latte e nelle uova. La vitamine K, meglio distinta nei composti K1, 
K2, K3, è abbastanza diffusa in natura, infatti la ritroviamo in modo abbondante negli 
spinaci e nei cavoli, e anche nel fegato, serve essenzialmente nella formazione di 
fattori responsabili della coagulazione del sangue. 
 
 6
Le vitamine idrosolubili, B e C, le ritroviamo in molti alimenti. Ad esempio, la 
vitamina B1 è presente nei cereali e nei legumi, mentre le verdure fresche, le uova, il 
latte e il fegato sono ricche di vitamina B2, cosi gli agrumi, i cavoli, gli spinaci, le 
verze sono abbondanti di vitamina C. Allo stesso modo, le funzioni sono numerose e 
varie: dal favorire il metabolismo dei grassi all’azione antianemica, dalla formazione 
di anticorpi all’inattivazione di sostanze tossiche per l’organismo. (2) 
 
Oggi, l’importanza delle vitamine non è più messa in discussione, quanto forse i rischi 
derivanti da un eccesso o uno squilibrio tra le diverse vitamine, in seguito a diete 
scorrette o ad un loro uso farmaceutico piuttosto che nutrizionale. 
 
 
1.6     Le fibre alimentari 
 
Le fibre alimentari sono varie sostanze, chimicamente simili ai glucidi, che non 
vengono assimilate dall’organismo e quindi non forniscono calorie. Si possono 
classificare in due categorie: 
 
• solubili in acqua, e quindi pectine, polimeri presenti nella frutta; gomme e 
mucillagini, polimeri presenti soprattutto negli zuccheri; galattomannani, 
polimeri presenti specialmente nei legumi; 
• non solubili in acqua, fra le quali la cellulosa, polimero del glucosio presente 
in misura intorno al 25% le fibre dei cereali, nella frutta e nella verdura; le 
emicellulose, che costituiscono per il 50-70% le fibre vegetali; le lignine, che 
completano le fibre vegetali presenti nei cereali, nella frutta e nella verdura. (1) 
 
Alimenti ricchi di fibre sono quindi i legumi, la verdura, la frutta, i cereali e i loro 
derivati poco raffinati, che sono assolutamente indispensabili per una sana 
alimentazione. Infatti  recenti studi ed esperimenti mostrato come il consumo corretto 
di fibre alimentari consente di ridurre la diffusione di varie malattie come il cancro del 
colon e del retto, il diabete, la cardiopatia ischemica. Nei vegetali non raffinati è 
presente una parte  fibra insolubile che contiene numerosi elementi non digeribili ed 
assorbibili dallo stomaco, i quali fermentano nel secondo tratto dell’intestino e 
consentono una regolare assorbimento degli zuccheri e degli acidi grassi. 
 
Purtroppo la nostra società è sempre più caratterizzata da un’alimentazione ricca di 
cibi carenti di fibre vegetali, come ad esempio quelli di origine animale, o di cibi per 
cosi dire “raffinati”, che non consentono un giusto apporto di fibre all’organismo 
determinando situazioni rischiose per la salute. Naturalmente, occorre rilevare che 
anche un consumo eccessivo di tali sostanze, soprattutto se consumate da sole, come 
ad esempio la crusca, potrebbe portare a situazioni negative per l’intestino, a danno 
degli altri principi nutritivi assunti dall’organismo. (6) 
 
 
1.7     L’acqua 
 
L’acqua è il principale componente dell’organismo umano, e di tutti gli altri organismi 
viventi, di cui ne costituisce circa il 65-70% del peso corporeo. Per ciò che riguarda 
gli alimenti, l’acqua, con poche eccezioni, vi è contenuta in quantità più o meno 
rilevanti, che vanno dall’oltre il 90% delle lattughe, gli spinaci, i pomodori, le pesche, 
e tanti altri al meno del 10% dello zucchero, l’olio, le mandorle, lo strutto. 
 
 7
Le principali funzioni dell’acqua nell’organismo umano sono l’azione di solvente, la 
funzione di trasporto dei principi nutritivi dei rifiuti, l’azione di termoregolazione e di 
mantenimento dell’equilibrio termico, l’azione lubrificante nelle articolazioni e 
nell’esofago, la funzione idrolitica per la digestione degli zuccheri, dei lipidi e delle 
proteine e inoltre una funzione plastica, in quanto è il maggior costituente delle 
cellule. (2) 
 
Nella sua destinazione al consumo umano, ritroviamo una direttiva CEE del 1980 che 
regolamenta il suo stato di potabilità, la sua destinazione, i requisiti fisici, chimici, 
organolettici. In particolare se ne richiede la limpidezza, l’essere inodore e incolore, di 
un sapore gradevole, di trovarsi a temperatura media (6-14 °C), essere pura e 
contenere quantità minime di sali minerali. (1) 
 
Non è raro, purtroppo, che le acque minerali contengano più contaminanti del lecito, 
come tracce di piombo e nitrati superiori ai livelli consentiti, tanto che nel 1999 
l’Unione europea ha segnalato l’Italia per le acque imbottigliate più inquinate in 
Europa. In realtà il problema maggiore è relativo alle stesse bottiglie di plastica, in 
grado di rilasciare nel tempo sostanze tossiche, nei confronti delle quali, la Comunità 
ha adottato direttive atte a regolarne l’utilizzo.  
 
 
2.      L’alimentazione in Europa 
 
Indubbiamente l’alimentazione rappresenta il bisogno primario per gli uomini, in 
qualunque società, ma è altrettanto vero che le situazioni e i modi in cui questo viene 
soddisfatto variano notevolmente da regione a regione. La nostra società è oramai 
arrivata all’abbondanza e alla totale varietà alimentare, presentando nel contempo un 
bisogno di regole e controlli che garantiscano un elevato livello di sicurezza degli 
alimenti. 
 
La tabella seguente mostra il consumo alimentare medio per persona nell’Unione 
europea rispetto alle principali categorie di alimenti, per quanto nei differenti paesi si 
rilevino notevoli differenze. 
 
  
                              (Fonte: La situazione dell’agricoltura nell’Unione europea,  Relazione 1998)  (7) 
 8
In media la famiglia europea spende circa il 18% del suo reddito per la sua 
alimentazione, che corrisponde a livello comunitario ad una spesa totale per i prodotti 
alimentari di oltre 1000 miliardi di Euro all’anno. Questi dati sintetici ci consentono di 
capire l’importanza sociale ed economica di un settore, quello alimentare, che mai 
come oggi ha necessità di riconquistare la fiducia nei consumatori. Infatti, già nel 
1997, una rilevazione dell’Eurobarometro sulla sicurezza degli alimenti ha evidenziato 
come la preoccupazione dei cittadini europei era in aumento, in modo maggiore 
rispetto alla qualità delle carni e del pesce e come la fiducia nell’informazione diffusa 
dalle autorità fosse bassissima. La realtà delle ultimi tempi ha decisamente dato 
ragione a queste preoccupazioni, tanto da rendere necessaria una riformulazione della 
politica comunitaria in materia di tutela alimentare, al fine di ripristinare la fiducia dei 
consumatori europei e garantire loro un elevato livello di sicurezza. (7) 
 
 9
Capitolo  2.    La sicurezza alimentare nell’Unione europea 
 
 
1.      Politiche dei consumatori e dei prodotti alimentari 
  
Al fine di tutelare gli interessi specifici dei consumatori il cui ruolo è alla base della 
società moderna, i diversi Stati membri dell’Unione europea hanno, nel corso degli 
anni, elaborato politiche atte a migliorare il tenore di vita sia attraverso la promozione 
della sicurezza, della salute, della parità che attraverso metodi e normative che 
riflettono le loro diversità istituzionali, culturali e politiche. 
 
Considerando poi che oggi l’industria alimentare è uno dei settori principali 
dell’Unione, con una produzione pari a circa il 15% del prodotto complessivo 
europeo,  si può  capire la presenza e l’importanza degli alimenti nella nostra società. 
L’esistenza di una tale situazione ha dato motivo per l’elaborazione di una politica a 
livello comunitario che potesse garantire la libera circolazione delle merci all’interno 
del territorio europeo, e nel contempo assicurare un elevato livello di protezione ai 
consumatori nei prodotti provenienti da tutti gli Stati membri. 
 
A partire dagli anni ’70 si è così evoluta la politica in materia di consumo e al suo 
interno la legislazione alimentare. Infatti tale politica non era prevista nel Trattato di 
Roma e solo nel primo programma d’azione relativo alla protezione dei consumatori  
si è fatto riferimento alla necessità di affiancare alle altre politiche comunitarie anche 
quella in materia di consumatori. (8) Gli obiettivi segnalati dalla Commissione, da 
integrare necessariamente nelle altre politiche comunitarie, riguardavano il diritto alla 
tutela degli interessi economici, il diritto al risarcimento dei danni, il diritto 
all’informazione e all’educazione, il diritto alla rappresentanza, e soprattutto il diritto 
alla tutela della salute e della sicurezza. 
 
Nello stesso tempo, mentre la politica dei consumatori entrava a far parte del quadro 
generale di realizzazione del Mercato interno, la legislazione in materia di prodotti 
alimentari, avviata negli anni ’60 con le prime direttive sugli additivi, subiva un 
cambiamento di strategia. In un primo tempo, infatti, la Comunità europea aveva 
utilizzato una duplice impostazione: l’emanazione di direttive “orizzontali” 
riguardanti in generale diversi aspetti degli alimenti, come ad esempio le norme 
generali sull’etichettatura dei prodotti alimentari e l’emanazione  di direttive 
“verticali” o di settore destinate, invece, a regolamentare specifiche condizioni e 
requisiti di determinati prodotti. Poiché l’attuazione dell’impostazione “verticale” 
risultava estremamente complessa e poco efficace, venne deciso, attraverso una 
Comunicazione della Commissione del 1985, di reimpostare la strategia, definendo le 
materie che richiedono l’intervento legislativo comunitario e dando priorità 
all’impostazione “orizzontale”. Infatti, da allora, vengono adottate norme riguardanti i 
requisiti essenziali e comuni a determinate categorie di alimenti, o a tutti gli alimenti, 
con l’obiettivo principale di tutelare la salute dei consumatori e garantire la libera 
circolazione dei prodotti e nello stesso tempo è stata introdotta la distinzione per cui 
l’adozione dei provvedimenti di base che stabiliscono regole generali in materia di 
sicurezza e di salute è di competenza del Parlamento e del Consiglio europeo, mentre 
la Commissione, oltre che della sua attività di iniziativa e proposta, come i libri 
bianchi, ha la competenza su provvedimenti relativi ad aspetti particolari e specifici. 
Così, ad esempio, il Consiglio ha emanato una direttiva-quadro relativa ai materiali 
che possono entrare a contatto con gli alimenti e la Commissione, sulla base dei criteri 
 10
generali, ha adottato alcun direttive specifiche relativamente alla pellicola di cellulosa 
rigenerata, alle materie plastiche, al cloruro di vinilmonomero. 
 
L’entrata in vigore dell’Atto Unico, prima, e del Trattato di Maastricht, poi, ha 
permesso di elevare la protezione dei consumatori al rango di politica comunitaria e di 
proporre misure atte ad elevare il livello di sicurezza. Così i nuovi piani d’azione e i 
libri verdi, in particolare quello sulla legislazione alimentare, emanati dalla 
Commissione hanno posto l’accento sulla necessità di migliorare la tutela e la fiducia 
dei consumatori. 
 
In modo speciale, come vedremo, la questione della sicurezza alimentare ha occupato 
un ruolo di primo piano, tanto da risultare una priorità nel quadro del Piano d’azione 
per la politica dei consumatori 1999-2001
*
. Tale programma d’azione, in un contesto 
di crisi ed emergenze alimentari, ha posto tra  i suoi obiettivi il raggiungimento di un 
elevato livello di sicurezza e di fiducia dei consumatori nei prodotti alimentari, 
attraverso alcuni punti fondamentali, quali l’analisi scientifica del rischio, 
l’applicazione del principio di precauzione, la semplificazione normativa in materia di 
igiene, etichettatura, ispezione degli alimenti, il sistema di allarme rapido, che 
verranno ripresi in modo dettagliato dal Libro bianco della Commissione. 
 
L’Unione europea dispone, quindi, di vari provvedimenti destinati a garantire la 
sicurezza e la qualità dei prodotti alimentari, che si applicano, come vedremo, agli 
alimenti,  agli ingredienti, alle sostanze che entrano in contatto con i cibi, ai metodi di 
produzione e di trattamento, ai controlli. Così decide quali prodotti sono autorizzati ad 
entrare nel mercato, quali sostanze sono adatte alla produzione di generi alimentari e 
quali presentano rischi per la salute dei consumatori. Naturalmente sono le autorità 
nazionali degli Stati membri che garantiscono l’applicazione delle regole comuni 
definite in ambito comunitario, che vengono a tal fine controllate attraverso verifiche 
condotte dagli organismi di controllo europei. (9) 
  
 
2.      Cenni sulla legislazione in materia di alimentazione animale 
 
Anche in materia di alimentazione animale gli Stati membri hanno da sempre adottato, 
prima che ci fosse un’attenzione della Comunità europea, legislazioni specifiche con 
l’intento di proteggere dai rischi l’alimentazione umana. 
 
L’avvio della normativa comunitaria è stata dettata principalmente per garantire la 
libera circolazione dei prodotti per mangimi nella Comunità e per incrementare la 
produzione di alimenti per il consumo umano. Questo ha chiaramente portato alla 
crescita notevole dell’industria foraggiera, e contemporaneamente alla necessità di una 
maggiore sicurezza nella produzione dei foraggi. Si è giunti così all’emanazione di 
due  direttive, la 95/53/CE e la 95/69/CE, volte ad armonizzare i metodi di controllo e 
di produzione degli alimenti per animali. (10) 
 
Tuttavia, le crisi della “mucca pazza” e della contaminazione da diossina dei polli 
hanno portato ad una necessaria riformulazione della materia prima che la stessa 
potesse essere applicata. Infatti soprattutto il problema delle farine animali destinate 
agli erbivori ha destato le maggiori preoccupazioni, creando una generale sfiducia dei 
                                                 
*
 Comunicazione della Commissione accolta positivamente dal Consiglio europeo con la risoluzione del 
28 giugno 1999 sulla politica dei consumatori. 
 11
consumatori nei confronti delle norme e dei controlli sui mangimi per animali e sugli 
alimenti in genere. 
 
 Al fine di colmare il ritardo della attuale legislazione comunitaria in materia di 
alimentazione animale, il Libro bianco della Commissione propone una serie di 
misure che consentano di rilevare in modo preventivo i problemi e quindi gli 
interventi correttivi. In particolare viene evidenziata la necessità di chiarire in modo 
preciso le responsabilità dei produttori, anche attraverso una loro completa 
rintracciabilità, la necessità di un elenco positivo degli ingredienti di mangimi, 
l’esclusione dalla catena dei mangimi degli animali morti ( le carcasse ) e dei materiali 
di scarto. Naturalmente nell’ottica di un miglior controllo e di una gestione ottimale 
delle emergenze, viene evidenziata la necessità di un’autorizzazione ufficiale per gli 
impianti di produzione di mangimi, la corretta applicazione del sistema di allarme 
rapido, un obbligo per gli Stati membri di ispezionare e monitorare il settore dei 
mangimi informando dei risultati la Commissione, un’adeguata base giuridica per le 
misure di salvaguardia.  (11) 
 12
Capitolo  3.    I principi generali della “legislazione alimentare” 
 
 
1.      Libro verde – principi generali della legislazione in materia 
         alimentare  nell’Unione Europea. 
 
L’adozione di un Libro verde nel 1997 sui principi generali della legislazione 
alimentare europea (12) ha rappresentato una nuova tappa di tale processo legislativo. 
Infatti, pubblicato con l’obiettivo principale di avviare una consultazione sulla futura 
evoluzione della legislazione comunitaria in materia alimentare, il libro verde 
definisce gli obiettivi della stessa, insistendo sulla necessità di adottare un approccio 
di regolamentazione che interessi l’intera catena alimentare: 
 
• garantire un elevato livello di tutela della salute pubblica e della sicurezza dei 
consumatori; 
• garantire la libera circolazione delle merci all’interno del mercato unico; 
• basare la legislazione su prove scientifiche e sulla valutazione del rischio; 
• promuovere la competitività dell’industria europea e le prospettive di 
esportazione; 
• attribuire la responsabilità principale della sicurezza dei prodotti alimentari ai 
produttori e ai fornitori; 
• garantire una legislazione razionale e comprensibile per gli utenti. 
 
Naturalmente, oltre ai consumatori, i produttori, le imprese che operano nel settore 
alimentare, le autorità responsabili dell’applicazione dei provvedimenti devono poter 
disporre di una legislazione efficace, chiara e facilmente applicabile. Per questo la 
Commissione ha condotto uno studio sulle misure che consentano di semplificare e 
razionalizzare la legislazione comunitaria in materia alimentare e ne ha presentato le 
principale caratteristiche, individuando i possibili miglioramenti: 
 
• è necessaria un’adeguata consultazione delle parti sociali durante 
l’elaborazione degli atti legislativi, per poter garantirne la trasparenza; 
• è preferibile ricorrere ai regolamenti piuttosto che alle direttive, per evitare 
ritardi in fatto di recepimento; 
• è necessaria l’adozione di procedure semplificate nell’aggiornamento della 
legislazione al progresso tecnologico; 
• mancando alcune definizioni applicate in generale a tutta la legislazione 
“alimentare”, è preferibile proporle, affinché , appunto, possano essere 
applicate in modo univoco, e quindi ritroviamo la definizione di “prodotti 
alimentari” con la quale si indicano le sostanze o i prodotti trasformati, 
parzialmente trasformati o non trasformati destinati all’assunzione da parte 
dell’uomo, con esclusione del tabacco, delle specialità medicinali e delle 
sostanze psicotrope o stupefanti; oppure la nozione di “immissione sul 
mercato” con la quale viene definita qualsiasi operazione che ha lo scopo di 
fornire prodotti alimentari a terzi, compresa la vendita o l’immagazzinamento 
per una successiva vendita; 
• è necessario per quanto riguarda l’etichettatura dei prodotti alimentari, trovare 
un equilibrio che permetta ai consumatori di aver tutte le informazioni utili, 
evitando norme inutilmente dettagliate. 
 
La Commissione, inoltre, presenta alcune proposte per garantire ulteriormente un 
elevato livello di tutela dei consumatori, come è negli obiettivi dello stesso trattato 
 13
dell’Unione Europea, quali l’introduzione di un obbligo generale di innocuità e 
salubrità dei prodotti alimentari che porti le imprese alimentari a dover garantire 
l’immissione sul mercato solamente di prodotti alimentari sani e senza rischi per 
salute umana, ed anche l’introduzione di etichette che informino i consumatori sui 
metodi di informazione. Chiaramente la Commissione precisa che per garantire 
l’elevato livello di tutela ai consumatori è fondamentale che le norme applicate alla 
produzione comunitaria siano valide anche per i prodotti importati, cosi  come i 
prodotti esportati al di fuori della Comunità  dovranno presentare le stesse garanzie 
richieste all’interno dell’Unione. 
 
In conclusione viene messo in evidenza come in materia di controlli il ruolo della 
Comunità Europea non è quello di sostituirsi agli Stati membri, ma verificare che i 
controlli, necessari, siano effettuati in tutto mercato interno in modo efficace ed 
equivalente, e principalmente nei confronti delle attività più rischiose. (9) 
 
 
2. Salute dei consumatori e sicurezza alimentare 
 
Con la comunicazione del 30 aprile 1997 (13) la Commissione, facendo seguito alle 
indicazioni del libro verde, espone la sua nuova strategia in materia di salute dei 
consumatori e sicurezza alimentare. Essa si basa su tre principi generali che 
riguardano la separazione delle responsabilità legislative da quelle relative alla 
consultazione scientifica; la separazione delle responsabilità legislative da quelle 
relative al controllo e infine il rafforzamento della trasparenza e della diffusione 
dell’informazione sia nel processo decisionale che nelle attività di controllo.  
 
Proprio per rispondere a quest’obiettivi la Direzione generale per la Politica e la tutela 
dei consumatori è stata riorganizzata, in modo da avere la piena competenza dei 
comitati scientifici, sia direttivo che specifici. 
 
L’aspetto della sicurezza alimentare sembra essere diventata sia condizione base per 
la salute dei consumatori, che caratteristica essenziale di un corretto funzionamento 
del mercato, in quanto i produttori, le imprese agricole, le imprese di trasformazione e 
quelle di commercializzazione dei prodotti hanno un maggior interesse a garantire 
questa sicurezza. La Commissione, a tal fine, individua tre strumenti complementari 
che consentono di raggiungere questo obiettivo: 
 
• l’analisi dei rischi; 
• i pareri scientifici; 
• i controlli e le ispezioni. 
 
L’analisi dei rischi, che rientra nella competenza della Commissione, comprende la 
valutazione scientifica, la gestione, la comunicazione alle parti in causa dei rischi ed è 
strettamente legata al principio di precauzione, nei casi in cui le indagini scientifiche 
sembrano incerte. 
 
I pareri scientifici servono, invece, da base alle misure ed agli interventi relativi alla 
protezione della salute dei consumatori. Vengono presi dai comitati scientifici, 
istituiti recentemente da alcune decisioni CE, che nei settori dell’alimentazione 
umana, dell’alimentazione degli animali, nelle questioni veterinarie, degli 
antiparassitari, dei prodotti cosmetici, della tossicologia dei prodotti chimici e delle 
questioni sulla BSE hanno il compito di adottare e di comunicare queste valutazioni 
 14
rispettando i principi di eccellenza, di indipendenza e di trasparenza. Inoltre, la 
Commissione precisa che la Direzione generale della Politica e della protezione della 
salute dei consumatori dovrà garantire un seguito adeguato ai pareri adottati dai 
comitati scientifici, al fine dell’eventuale elaborazione dei provvedimenti legislativi, e 
garantire l’accesso a questi pareri a tutte le parti in causa. 
 
Per quanto riguarda i controlli e le ispezioni, nella comunicazione sono indicati alcuni 
orientamenti relativi ai metodi di valutazione dei rischi, in modo da determinare le 
priorità a cui dare un seguito rapido, alle operazioni di controllo, in modo che 
coprano l’intera catena alimentare, all’introduzione di procedure ufficiali di audit dei 
sistemi nazionali di controllo sui quali la Commissione avrà il ruolo di garantire sulle 
responsabilità delle autorità nazionali. In relazione al controllo e all’ispezione relativi 
all’igiene dei generi alimentari, in campo veterinario e fitosanitario la Commissione 
ha presentato una comunicazione nel gennaio del 1998, riconfermando l’impegno in 
tema di sicurezza alimentare e salute dei consumatori. (14) A tal fine viene proposta 
un’attiva partnership tra l’industria alimentare, gli Stati membri e la Commissione 
europea che dovrà vigilare l’azione delle autorità competenti su tutta la catena 
alimentare, attraverso tecniche di audit, in modo che i programmi di controllo 
elaborati dalle singole nazioni possano garantire, con l’efficace autodisciplina dei 
produttori, una produzione che soddisfi le esigenze di sicurezza alimentare auspicate 
nella normativa dell’UE. (9) 
 
A riguardo è stata necessaria la riorganizzazione dell’Ufficio alimentare e veterinario 
(UAV), che sotto la responsabilità della Commissione, avrà il compito di svolgere ed 
organizzare le operazioni di controllo e ispezione. Al suo interno verranno creati sia 
gruppi di intervento per i vari settori della catena alimentare,  sia gruppi per gli 
interventi di emergenza nei casi, oggi sempre più frequenti, di crisi alimentari, 
zoosanitarie, fitosanitarie e di sanità pubblica. Chiaramente l’Ufficio alimentare e 
veterinario dovrà svolgere adeguati controlli negli Stati membri e nei paesi terzi, che 
hanno stipulato accordi con la Comunità europea,  rispettando il principio di 
sussidiarietà e quindi in un efficace rapporto con le azione di controllo delle singole 
nazioni. (7) 
 
 
3. Libro bianco sulla sicurezza alimentare 
 
Gli avvenimenti recenti riguardanti l’alimentazione umana e animale, quali la crisi 
della mucca pazza, i polli alla diossina, ecc. hanno messo in evidenza alcune carenze 
nella regolamentazione alimentare e nella sua applicazione, soprattutto in seno 
all’Unione Europea, creando nei consumatori una sfiducia totale sia nell’industria 
alimentare sia nelle autorità pubbliche che dovrebbero garantire quella sicurezza degli 
alimenti sempre più importante. Questa situazione ha portato la Commissione 
europea a porre tra le sue priorità il raggiungimento di un alto livello di sicurezza 
alimentare nel più breve tempo possibile. 
 
Come sottolineato anche dal Consiglio europeo, nel dicembre del 1999, occorre 
soprattutto completare e modernizzare la legislazione “alimentare” dell’Unione 
Europea per consentirne una migliore applicazione e poter rafforzare i controlli su 
tutta la catena alimentare, dalla fattoria alla tavola, o meglio dall’azienda agricola al 
consumatore. 
 
 15
Il Libro bianco sulla sicurezza alimentare del 12 gennaio 2000 costituisce l’elemento 
essenziale di questo obiettivo, in quanto stabilisce i piani per la nuova politica 
alimentare. (15) Di fatto la Commissione propone una serie di misure per 
riorganizzare la sicurezza alimentare con alcune priorità che riguardano: 
 
• l’istituzione di un’Autorità alimentare europea autonoma, incaricata di 
elaborare pareri scientifici indipendenti su tutti gli aspetti inerenti alla 
sicurezza alimentare, alla gestione di sistemi di allarme rapido, alla 
comunicazione con i consumatori, alla realizzazione di reti con le Agenzie 
nazionali  e gli organismi scientifici; 
• una legislazione che copra tutti gli aspetti  connessi con i prodotti alimentari, 
in una strategia cosiddetta “dalla fattoria alla tavola”; 
• i sistemi di controllo nazionali, che dovrebbero essere svolti in modo più 
armonizzato e quindi più efficace all’interno del territorio della Comunità; 
• un adeguato dialogo con i consumatori e le altre parti coinvolte in materia di 
sicurezza alimentare. 
 
Inoltre la Commissione definisce i principi generali sui quali dovrebbe vertere una 
politica europea degli alimenti. Esattamente, nel Libro bianco vengono evidenziate 
quelle caratteristiche atte a trasformare la politica alimentare dell’UE in uno 
strumento tale da  assicurare un elevato livello di salute e tutela dei consumatori. 
Queste riguardano una politica basata su una strategia ed un approccio globale e 
integrato su tutta la catena alimentare, sia degli alimenti che dei mangimi; una 
definizione chiara e precisa dei ruoli e delle responsabilità di tutte le parti coinvolte 
ossia di tutti  i produttori di alimenti per animali, gli operatori del settore alimentare, 
gli operatori agricoli, gli Stati membri dell’UE, la Commissione e i consumatori; 
l’introduzione di procedure adeguate alla rintracciabilità degli alimenti, sia destinati 
agli esseri umani che agli animali, in tutti i loro percorsi; la coerenza, l’efficacia e il 
dinamismo della stessa politica; l’applicazione dell’analisi del rischio, comprendendo 
la valutazione, la gestione e la comunicazione dello stesso; l’indipendenza e la 
trasparenza dei pareri scientifici, attraverso la nuova Autorità alimentare; 
l’applicazione del principio di precauzione nelle decisione di gestione del rischio. 
 
Nel definire in modo più approfondito gli elementi di una politica di sicurezza 
alimentare che ha, come già evidenziato, per obiettivi il raggiungimento di un elevato 
livello di protezione della salute dei consumatori e il ripristinare la fiducia dei 
consumatori, la Commissione indica la raccolta e l’analisi di informazioni come 
particolarmente significative per identificare i rischi potenziali in materie di alimenti 
e mangimi. Le principali fonti di informazioni sono la sorveglianza delle zoonosi e 
dei residui, i sistemi di allarme rapido già attivati, le reti di monitoraggio, la 
sorveglianza della sanità pubblica, le esperienze del Centro Comune di Ricerca della 
stessa Commissione. E’ chiaro che l’informazione scientifica, soprattutto i pareri 
erogati dai Comitati, perché  possa supportare efficacemente la sicurezza alimentare, 
necessita la massima qualità, in modo da poter rispondere in tempo reale ai rischi 
potenziali, e la massima diffusione alle parti in causa che hanno responsabilità nella 
decisioni a tutela della salute dei consumatori.