Opportunità e limiti dell'introduzione del Piano Esecutivo di Gestione nei Comuni di minori dimensioni

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Premessa 
 
Oggetto della presente tesi è la valutazione sull’opportunità d’introdurre il 
Piano Esecutivo di Gestione (P.E.G.) nei comuni di minori dimensioni (vale 
a dire quelli aventi meno di 15.000 abitanti), nei quali tale strumento è 
previsto come facoltativo dalla normativa vigente, a differenza invece dei 
comuni maggiori nei quali è obbligatorio. 
 
Per poter sviluppare questa breve analisi è opportuno partire, nel capitolo 1, 
ripercorrendo il percorso di riforma delle autonomie locali (iniziato dalla 
Legge 142/1990 e giunta a compimento col D.Lgs. n. 267/2000) sia  sotto il 
profilo finanziario – contabile che su quello attinente alla distinzione 
funzionale tra indirizzo – controllo e gestione. 
 
Seguirà nel capitolo 2 un approfondimento generale  sul P.E.G, che partirà 
dalla sua struttura per poter argomentare piø nel dettaglio come tale 
strumento si lega alla programmazione di bilancio, alla responsabilità 
dirigenziale (tra l’altro recentemente profondamente novellata) ed ai 
controlli di gestione e strategico. 
 
Il terzo capitolo affronterà infine, in due paragrafi distinti, alcune 
opportunità e  possibili limiti riscontrabili nell’introduzione del P.E.G. nei 
comuni di minori dimensioni, concludendo il lavoro con una riflessione 
finale.
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Capitolo 1 -  Dalla Legge 142/1990 al Decreto Legislativo 267/2000 
 
 
1.1 Riforma delle autonomie locali: profili finanziario – contabili 
 
Nell’attuale frangente storico – politico nel quale sempre piø spesso si sente 
parlare di necessità di riforme, il pensiero – iniziando questa tesi di 
specializzazione –  va alla grande stagione delle riforme strutturali degli 
anni ’90 del secolo scorso operate in Italia come, e forse piø, anche in altri 
Paesi europei. 
Ai fini del presente lavoro, tra queste riforme merita menzione soprattutto 
l’intervento legislativo di riordino generale del sistema delle autonomie 
locali, realizzato attraverso la Legge n. 142/1990. 
Il precedente sistema presentava, infatti, diversi problemi soprattutto perchØ 
concentrava in capo al consiglio comunale eccessive funzioni che, con una 
classe politica priva spesso delle necessarie competenze amministrative, 
rendevano sovente palesi limiti nella capacità gestionale che venivano in 
molti casi surrogati dall’intervento sostitutivo della giunta comunale; ciò 
determinava, però, un pericoloso vulnus nell’equilibrio tra i poteri, in quanto 
rappresentava spesso di fatto un esautoramento delle funzioni consiliari. 
Alle citate difficoltà del consiglio di esercitare le funzioni previste si 
aggiungeva inoltre una certa marginalità dell’apparato burocratico, il quale 
risultava compresso dal fatto che sia l’attività di indirizzo che di adozione 
dell’atto erano di competenza dell’organo politico (assessore o sindaco) e 
svolgeva spesso una funzione meramente istruttoria all’adozione dei 
provvedimenti
1
. 
Questo aspetto, tutt’altro che marginale nel complesso fenomeno di 
“tangentopoli”, fu oggetto di una profonda revisione che, come vedremo, 
nella distinzione di funzioni successivamente delineata diede un ruolo 
meglio definito alla burocrazia locale.  
In un senso piø ampio, la Legge 8 giugno 1990, n. 142 rappresentò una 
risposta alle istanze di riconduzione a sistema dell’ordinamento degli enti 
                                                 
1
 Laura Amaranto, Il processo di distinzione tra competenze di indirizzo e gestione amministrativa, in Comuni d’Italia, 
n.6, Maggioli, 2003, pagine 53 e seguenti.
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locali (che si presentava come frammentario e disomogeneo in quanto frutto 
di singoli interventi legislativi) specialmente laddove, all’art. 1 venne 
previsto che nessun intervento legislativo successivo poteva derogare ai 
principi contenuti nella legge stessa se non attraverso modifiche espresse. 
La L. n. 142/1990 definì una nuova distribuzione delle competenze tra 
giunta e consiglio, stabilendo per il secondo solo le competenze previste 
dalla legge mentre la giunta fu investita di una competenza residuale sulle 
materie non riservate al consiglio ed – inoltre – formalizzò il principio di 
distinzione tra il potere d’indirizzo consiliare e le funzioni di attuazione 
dell’indirizzo stesso di competenza della giunta. 
Un lungo processo riformatore – che passò attraverso la Legge n. 59/1997 
con cui il Governo fu delegato ad approvare decreti legislativi che 
conferissero funzioni alle regioni e agli enti locali, destinatari di maggiore 
autonomia e decentramento delle funzioni amministrative –  portò infine il 
legislatore statale ad intervenire attraverso lo strumento organico del Testo 
Unico per coordinare le disposizioni legislative in materia di ordinamento 
dei comuni e delle province e delle loro forme associative: si arrivò quindi al 
Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, il Testo Unico sull’ordinamento 
degli Enti Locali (noto con l’acronimo di T.U.E.L.). 
 
Il processo di complessiva riforma istituzionale ebbe quindi 
nell’ammodernamento del sistema della Pubblica Amministrazione e nella 
sua maggiore apertura ed avvicinamento alla cittadinanza alcuni dei suoi 
capisaldi. 
Tra le tappe di questo vasto percorso s’inserisce a pieno titolo il D. Lgs. n.  
77/1995 Ordinamento finanziario e contabile degli Enti Locali, il quale 
rinnovò il sistema delle previsioni di bilancio. 
La riforma della finanza locale (ottenuta attraverso i principi del nuovo 
sistema di bilancio, della programmazione finanziaria e della revisione 
economico-finanziaria) introdotta dal D. Lgs. n.77/1995 e dalle successive
5 
modificazioni ed integrazioni
2
, confluì poi quasi interamente nella parte II 
del Testo Unico sugli Enti Locali (T.U.E.L.), il quale effettuò la raccolta e la 
sistemazione organica delle disposizioni vigenti in materia di ordinamento 
finanziario e contabilità
3
. 
Tra le disposizioni generali introdotte dal T.U.E.L. vanno citati i “principi in 
materia di ordinamento finanziario e contabile, rivolti a delineare l’ambito 
di competenza normativa dello Stato e l’ambito riservato all’autonomia 
regolamentare degli enti locali”
4
. 
In conclusione, la riforma dell’ordinamento finanziario e contabile si può 
pertanto vedere come collegamento e sviluppo della riforma delle autonomie 
locali che trovò poi il punto di congiunzione proprio nel T.U.E.L.. 
 
 
1.2 Strumenti del sistema di bilancio e distinzione tra funzioni 
d’indirizzo e controllo e funzioni gestionali 
 
Nel complessivo panorama di rinnovamento della Pubblica 
Amministrazione attraverso i concetti di efficienza, efficacia, economicità, 
trasparenza e responsabilizzazione dell’azione amministrativa, la L.n. 
142/1990 sancì, inoltre, per la prima volta il principio di distinzione tra 
funzione di indirizzo politico e funzione di gestione; successivamente il D. 
Lgs. n. 29/1993 (che estese il principio a tutte le amministrazioni, 
affermando che spettano agli organi politici le funzioni di indirizzo e 
controllo sui risultati, mentre ai dirigenti era riservata la gestione tecnica, 
finanziaria e amministrativa) e la L. n. 81/1993 sull’elezione diretta di 
sindaco e presidente della Provincia proseguirono nell’enunciazione di tale 
principio, che venne definitivamente affermato dalla L. n. 127/1997, per poi 
                                                 
2
 Si citano: D. Lgs. n. 336/1996, L. n. 30/1997, L. n. 127/1997, D. Lgs. n. 342/1997, L. n. 449/1997, L. n. 191/1998, D. 
Lgs. n. 410/1998, L. n. 448/1998, L. n. 28/1999, L. n. 265/1999 e L. n. 488/1999. 
3
 Mario Collevecchio, Ordinamento finanziario e contabile, Maggioli, Rimini 2003. 
4
 Mario Collevecchio, Ordinamento finanziario e contabile, Maggioli, Rimini 2003 : particolare rilievo assume l’art. 
152, comma 4 del T.U.E.L. che effettua una distinzione tra norme della parte seconda (cioè sull’ordinamento 
economico e finanziario) da considerarsi quali principi generali con valore di limite inderogabile e norme da non 
applicarsi qualora il regolamento di contabilità dell’ente disciplini diversamente.
6 
essere recepito integralmente dall’art. 4 del D. Lgs. n. 165/2001 
Ordinamento del lavoro alle dipendenze delle P.A. oltre che essendo la base 
del T.U.E.L. stesso. 
Tale distinzione ha un’importanza davvero fondamentale in quanto la 
separazione tra l’indirizzo politico e la gestione ed, in particolare, la 
differenziazione tra funzioni di direzione politica e funzioni di direzione 
amministrativa sugli atti incidono profondamente sugli strumenti del sistema 
di bilancio degli enti locali. 
 
Esso si compone di quattro documenti: 
- la relazione previsionale e programmatica, che è un documento di 
programmazione di medio periodo (copre un periodo pari a quello del 
bilancio pluriennale); 
- il bilancio pluriennale, che ha funzioni sia di programmazione che di 
autorizzazione e si riferisce ad almeno un triennio; 
- il bilancio di previsione annuale, che corrisponde al primo anno del 
bilancio pluriennale e ha funzione autorizzatoria di limite alla spesa; 
- il piano esecutivo di gestione (d’ora in poi anche P.E.G.). 
L’approvazione dei primi tre documenti è di competenza del consiglio 
comunale, mentre il P.E.G. è approvato dalla giunta comunale; tali strumenti 
sono tra loro funzionalmente collegati secondo modalità che verranno 
affrontate nel prosieguo della trattazione. 
Vedremo meglio nel prossimo capitolo cos’è il P.E.G., in questa sede è 
necessario evidenziare l’importanza e centralità della programmazione di 
bilancio
5
 e le interrelazioni esistenti tra i quattro documenti. 
Al riguardo merita citazione un documento dell’Osservatorio per la finanza 
e la contabilità degli enti locali, altamente esemplificativo, che postula la 
programmazione come precondizione del rispetto dei principi del bilancio in 
quanto “ … non vi può essere attività, non vi può essere gestione, non vi  
può essere controllo, se non vi è programmazione. L’approccio con il quale 
                                                 
5
 Delineato per la prima volta per gli enti locali con il D.P.R. n. 421/1979 (successivamente abrogato dal citato D. Lgs. 
n. 77/1995).
7 
vengono affrontati i procedimenti di formazione dei documenti contabili 
dell’ente locale deve necessariamente partire dalla programmazione 
attraverso la relazione previsionale e programmatica ed il bilancio 
pluriennale; solo nel prosieguo può darsi conto alla previsione, attraverso 
la predisposizione del bilancio di previsione annuale e quindi, poi, 
dell’eventuale piano esecutivo di gestione”
6
. 
Al fine di ottenere un processo ordinato di decisione, organizzazione, 
gestione e controllo serve un ciclo virtuoso di programmazione di bilancio 
basata s’una scansione temporale determinata dalla successione cronologica: 
relazione previsionale e programmatica – bilancio pluriennale – bilancio 
annuale. 
La prima è il documento generale di piano dell’ente, esplicita gli indirizzi 
politico – amministrativi indicati dal consiglio e ne individua gli obiettivi 
fornendo altresì le linee guida per gli altri strumenti programmatori
7
. 
Il bilancio pluriennale, oltre a prevedere il quadro dei mezzi finanziari 
disponibili nel medio periodo per il finanziamento delle spese occorrenti alla 
realizzazione degli obiettivi prefissi, opera due importanti verifiche: una 
sulla credibilità e concretezza delle scelte indicate nella relazione 
previsionale e programmatica, l’altra sulla coerenza dei macro-obiettivi 
programmati e delle risorse necessarie per il loro finanziamento con quanto 
disponibile. 
Il bilancio annuale, che costituisce la prima annualità del bilancio 
pluriennale, è un documento fondamentale di autorizzazione della gestione, 
la quale deve poi indirizzarsi nel perseguimento dei macro-obiettivi indicati, 
secondo le risorse ed i mezzi dati. 
In questo solco s’introduce il Piano Esecutivo di Gestione (P.E.G.)
8
, 
strumento con il quale la giunta – sulla base dei dati del bilancio di 
previsione approvato dal consiglio – delinea in maniera piø approfondita un 
                                                 
6
 Quaderno n. 1 dell’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali Potere regolamentare degli enti locali, 
ottobre 1999, citato in Mario Collevecchio, Ordinamento finanziario e contabile, Maggioli, Rimini 2003. 
7
 Mario Collevecchio, Ordinamento finanziario e contabile, Maggioli, Rimini 2003. 
8
 Bixio L. - Mastrogiuseppe P., “Il Piano Esecutivo di Gestione degli Enti Locali”, Il Sole 24Ore S.p.A., 
Milano, 1996 e Damilano C., Budget, p.e.g., controllo di gestione, in Finanza Locale, n. 3/1998.