Strategie e normative per la formazione del comunicatore pubblico

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è cercato di ovviare a questo problema con l’approvazione della 
legge del 7 giugno 2000,n. 150, che tenta di disciplinare 
uniformemente e organicamente le attività di informazione e di 
comunicazione con particolare riferimento alle strutture, ai servizi e 
alle professionalità sorti nel frattempo. In riferimento specifico a 
quest’ultimo aspetto, la 150/2000 ha previsto l’obbligo di 
individuare i profili professionali e di attivare i programmi 
formativi adeguati a creare nell’amministrazione le nuove 
professionalità, di cui è sprovvista, da adibire alle nuove funzioni. 
Le colpe, che causano il lento assorbimento della Legge in 
questione, solo in parte possono essere imputabili alla rigidità dei 
vincoli legislativi imposti dalle norme, i ritardi debbono essere 
imputati in buona parte a quella scarsa propensione al mutamento 
che ancora persiste in numerose amministrazioni. L’avvento delle 
nuove professioni, legate alle funzioni di informazione e di 
comunicazione,  all’interno degli apparati, rappresenta un’ottima 
opportunità di rinnovamento per le amministrazioni che desiderano 
migliorarsi: un’attività di comunicazione ben progettata e bene 
attuata, è senza dubbio infatti un elemento indispensabile nel 
processo di cambiamento. L’aspetto più interessante del 
provvedimento, è senza dubbio rappresentato dalle disposizioni in 
essa contenute relative all’individuazione dei profili professionali e 
alla attualmente in corso il riconoscimento giuridico della 
professione, infatti sono al tempo stesso emblemi e leve strategiche 
del cambiamento della p.a. Le conoscenze tecniche possedute in 
materia di comunicazione, le motivazioni e le abilità sociali di cui 
devono essere in possesso i dipendenti che svolgono questa 
professione rappresentano una risorsa indispensabile per qualsiasi 
amministrazione che voglia migliorarsi con i cambiamenti. Proprio 
perché ritenuta fondamentale la preparazione di questi 
professionisti, abbiamo cercato con questo lavoro, di capire e dare 
 8
la dovuta importanza allo strumento della formazione. “Oggi la 
formazione coinvolge virtualmente tutti i funzionari, tanto da 
divenire parte dell’esperienza lavorativa di tutti i dipendenti delle 
pubbliche amministrazioni. Non si tratta più di un’opportunità 
occasionale, legata a progetti una tantum o a specifiche circostanze; 
la formazione è divenuta una realtà strutturale, che si collega alle 
grandi trasformazioni dello Stato - il federalismo e il passaggio di 
competenze alle Regioni e agli enti locali – e all’effettivo esercizio 
dell’autonomia da parte delle amministrazioni. In modo sempre più 
integrato con il cambiamento organizzativo, essa contribuisce a 
questa trasformazione ed apporta il proprio contributo attraverso la 
valorizzazione e la crescita delle competenze.”
1
 La formazione 
pubblica rappresenta una grande sfida per le amministrazioni 
italiane, essa si pone come strumento di conoscenza e preparazione 
per le figure professionali nate a seguito dell’introduzione delle 
funzioni di informazione e comunicazione all’interno dell’apparto 
pubblico. La competenza di tali figure è fondamentale e strategica, 
per garantire un reale cambiamento e rinnovamento nella pubblica 
amministrazione , che necessita di nuovi punti e nuovi modelli di 
riferimento tecnici e teorici per fronteggiare la richiesta del 
cittadino-utente e il repentino stravolgersi delle abitudini sociali. Ci 
siamo posti l’obiettivo di effettuare un’analisi dell’attività 
formative italiana, raccogliendo, testimonianze dei dipendenti, 
espletando gli sforzi, degli Enti nel riconoscere alla formazione un 
ruolo primario nell’effettivo cambiamento dall’amministrazione 
pubblica, con il fine di capire le motivazioni che bloccano il 
decollo della professione di comunicatore pubblico, quanto esse 
dipendono dalla struttura e dall’organizzazione dei corsi di 
formazione, e quante invece le colpe sono d’attribuire ed una  
                                                 
1
 PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI  Dipartimento della funzione pubblica “P. A. 
duemila. I nuovi profili professionali per le pubbliche amministrazioni”  Roma 2001  
 9
mentalità ancora impreparata. In particolare abbiamo esaminato, i 
programmi formativi , di 10 corsi attivati in Italia negli ultimi due 
anni,  e preso considerazione l’attività del Formez, uno dei 
maggiori Enti preposti alla formazione del personale pubblico in 
materia di comunicazione ed informazione, riconosciuti dallo Stato. 
 
 
 
 
 
 10
Capitolo 1  
L’innovazione e le principali riforme nella pubblica amministrazione 
1. I primi passi verso il cambiamento dell’amministrazione pubblica:contesto 
sociale e riforme  
 
Al fine di costruire un’organica cornice conoscitiva,  riteniamo  
utile presentare uno schematico excursus sull’evoluzione 
normativa, che negli ultimi quindici anni, in tempi e modi 
differenti, ha inserito il tema della comunicazione pubblica 
all’interno del rapporto fra Governo, istituzioni pubbliche, mass 
media e cittadini. In primo luogo è da citare la Legge 400/1988. 
Con questa articolata riforma della Presidenza del Consiglio si 
istituisce, tra l’altro, il Dipartimento per l’informazione e l’editoria 
: il Dipartimento, prospettando una strategica azione comunicativa 
che superi gli originari e limitati momenti della persuasione e della 
propaganda, promuove innovative campagne di pubblicità sociale, 
nonché attività ed eventi che danno un valido ritorno sia interno 
che internazionale. Ma la  riforma della struttura e dell’assetto 
organizzativo della pubblica amministrazione vera e propria,  
prende piede nei primi anni novanta, con l’istituzione delle leggi n. 
142/1990 
2
, n. 241/1990
3
  , ed il decreto legislativo n. 29/1993
4
 . 
Prima di allora lo Stato accentrato aveva essenzialmente funzioni  
                                                 
2
 Legge 8 giugno 142 1990 “Ordinamento delle autonomie locali” 
3
 Legge 7 agosto 241 1990 “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di 
accesso ai documenti amministrativi” 
 
4
 Decreto legislativo n. 29 3 febbraio 1993 “Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni 
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego ,a norma dell’art.2 della legge 23 
1992, n. 421 
 11
perlocutorie, se così si possono chiamare, ovvero di comando nei 
confronti del cittadino che passivamente doveva accettare, senza 
poter obiettare. La comunicazione che si realizzava era di tipo 
unidirezionale, dall’amministrazione alla popolazione, e si 
esplicava attraverso divieti e sanzioni. Dopo il fascismo in 
particolare, i governi repubblicani  preoccupati per l’uso fatto 
dell’informazione dal regime, ridussero gli ambiti di applicazione 
della comunicazione istituzionale e questo impedì lo sviluppo di 
forme di comunicazione di pubblico interesse. Di conseguenza le 
leggi suddette si pongono come obiettivo il rinnovamento di gran 
parte degli elementi che compongono il sistema amministrativo: 
funzione, procedure, organizzazione del personale; nell’intento di 
costruire un nuovo rapporto tra amministrazione pubblica e 
cittadini. Nel particolare la prima delle suddette leggi (142/1990) 
conclude il percorso di decentramento dello Stato avviato negli 
anni settanta, che da definitiva  autonomia amministrativa alle 
singole regioni; la seconda  (241/1990) apre un nuovo dialogo tra 
Stato e cittadini, basato su nuovi principi: trasparenza dell’attività 
amministrativa, partecipazione, semplicità, responsabilità e 
autonomia. Infine il decreto legislativo n°29 1993, investe in primo 
luogo la riorganizzazione del pubblico impiego, e sancisce 
l’obbligo a tutte le regioni d’istituire uffici di relazione con il 
pubblico. Tali interventi provocarono resistenze da parte di una 
pubblica amministrazione che per oltre quarant’anni era rimasta 
intaccata, a dimostrazione di una bigotta convinzione che vede il 
cambiamento in negativo; ma apre anche una nuova era per il 
cittadino che da cliente attivo rivendica i propri diritti in una 
società ormai pluralista e informata. A determinare tale 
cambiamento concorrono, con diversa intensità, fattori storici,  
 12
economici, sociali, che “richiedono amministrazioni pubbliche 
rinnovate, capaci di elaborare e attuare politiche efficaci, di 
migliorare la qualità dei servizi”
5
, di essere più amichevoli e 
affidabili nei confronti dei cittadini e in grado di risolvere i nuovi 
problemi collettivi che la globalizzazione sta mettendo in evidenza, 
abbandonando il tradizionale modello di organizzazione 
amministrativa caratterizzato da un’organizzazione rigida ed 
ordinata gerarchicamente. Una forte spinta all’accelerazione delle 
riforme, caratterizza gli anni che vanno dal 1994 al 1999, in seguito 
alle Leggi Bassanini sulla semplificazione amministrativa .Tali 
norme non si limitano ad intervenire solamente nell’ambito del 
decentramento di funzioni amministrative, ma s’interessano 
dell’ambito amministrativo nel suo complesso intervenendo tra 
l’altro in materia di riforma degli enti locali, in materia di 
semplificazione della documentazione amministrativa, in materia di 
pubblico impiego, di giurisdizione e di ordinamento universitario, 
prevedendo inoltre l’applicazione delle nuove tecnologie in vista di 
un ulteriore miglioramento del rapporto tra il cittadino e le 
istituzioni
6
 . Infine per quanto riguarda il periodo che va dal 2000 
al 2003 ,   parleremo qui di seguito, della legge n ° 150 del 2000, la 
direttiva del 7 febbraio 2002 ,  e il decreto del Presidente della 
Repubblica del 21 settembre 2001 n ° 422 ,  che concernano 
l’attività d’informazione e comunicazione delle pubbliche 
amministrazioni e il pubblico impiego da utilizzare per tali attività. 
Concludiamo dicendo che il principio guida di queste importanti 
leggi di riforma era ed è quello di “realizzare un’Amministrazione 
trasparente e aperta, capace di dialogare con i cittadini-utenti e 
                                                 
5
 DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA, Lavoro pubblico e flessibilità , Roma 2002 pag. 9 
6
 Lorenzo Maiocchi e Roberto Conte Leggi Bassanini Principi generali e semplificazione della 
documentazione amministrativa, ottobre 2000 , pag. 2 
 13
soprattutto, di fornire servizi adeguati alle loro esigenze ed a quelle 
delle imprese”
7
 
 
2. Le riforme degli ultimi anni  
Abbiamo visto come le vecchie e nuove riforme si dirigano nello 
stesso punto,quello di  cercare un nuovo dialogo con il cittadino 
basato sull’efficienza e sulla disponibilità. Questo nuovo dialogo si 
potrà realmente avere quando sarà chiaro che “la pubblica 
amministrazione e il cittadino lungi dall’essere in relazione e/o dal 
comunicare habermasianamente, costituiscono universi paralleli (in 
forma di sistemi autopoietici ed autoreferenziali che fondano le 
proprie possibilità di apertura sulla potenza e sulla specificità della 
propria chiusura) differenziati da codici e programmi che non 
consentono loro d’interagire.”
8
 Questo costituire universi paralleli è 
determinato dal fatto che la pubblica amministrazione è qualificato 
alla base del suo operato da un sapere ideologico-normativo, ciò fa 
sì che anche quando essa sembra essere aperta verso i cittadini, non 
sta facendo altro che attenersi ad un regolamento legislativo che ne 
scandisce l’operato. Significativi cambiamenti ,comunque, si sono 
registrati nel modo in cui vengono prese le decisioni : la direttiva , 
l’ordine, il comando e perfino i provvedimenti, sebbene continuino 
a rappresentare gli strumenti privilegiati dalle amministrazioni , 
sono ora affiancati da nuove modalità di azione (gruppi di lavoro, 
work shop, convegni, consulenze esterne). L’amministrazione deve  
                                                 
7
 Intervento del dott. Massimo Pensato, Capo dell’Ufficio del Segretario Generale della Presidenza del 
Consiglio dei Ministri, al Convegno “Tante leggi: come orientarsi ?” 
www.cnipa.gov.it/site/content_files 
8
 Andrea Pitasi “Universi Paralleli” Milano 2003,  pag.77 
 14
essere portatrice di nuove forme di comunicazione capaci di ridurre 
le distanze e creare nuove relazioni, di stimolare il cambiamento 
attraverso nuove e continue proposte , di semplificare i linguaggi,  
eliminando o quanto meno, rimodellando in chiave più moderna, il 
cosiddetto “burocratese”, d’istituire un dialogo che si adatti alla  
figura del cittadino-utente, non più attore passivo, ma reattivo ai 
suoi bisogni sociali. Ed è stato proprio a tal proposito emanata il  7 
giugno del 2000 la legge n ° 150 che disciplina le attività di 
informazione e di comunicazione della pubblica amministrazione , 
“la legge rappresenta un’importante novità, in quanto obbliga le 
p.a. ad assicurare spazio all’attività d’informazione e 
comunicazione, in attuazione dei principi di trasparenza e di 
efficacia dell’azione amministrativa. […]  Questa legge segna il 
riconoscimento della comunicazione come risorsa e strumento di 
promozione dell’amministrazione e dei suoi servizi”
9
 La 
comunicazione pubblica, in tal modo, cessa di essere un’attività 
residuale delle amministrazioni per divenire una vera e propria 
funzione, legittimata e riconosciuta alla pari delle altre linee di 
attività svolte dalle pubbliche amministrazioni. E’ chiaro che una 
legge non risolve tutti problemi per magia, infatti, le resistenze,  di 
cui parlavamo poc’anzi,  s’incontrano anche per la comunicazione. 
“C’è chi ritiene questa funzione un optional oppure un sinonimo di 
buona stampa ; di conseguenza c’è chi considera il comunicatore 
non un professionista specializzato nel dialogo con i media e con i 
cittadini , ma una specie di uomo di parole e di corridoio”. E’ 
importante notare che  dalla lettura della legge suddetta, emerga 
una differente specificità che diversifica le attività e le finalità di 
informazione da quelle di comunicazione. Essa affida all’ufficio 
                                                 
9
 PRESIDENZA CONSIGLIO DEI MINISTRI DIP. FUNZIONE PUBBLICA, Informare e comunicare  
 
nella p.a. , Roma 2002, pag. 14. 
 15
relazioni con il pubblico la gestione delle attività di comunicazione, 
e all’ufficio stampa le competenze relative all’informazione con e 
verso i media. Tale distinzione riguarda prevalentemente la 
differente funzione che esplicano l’una e l’altra. “Chi da 
informazioni non è tenuto a preoccuparsi del feedback , della 
retroazione, la comunicazione al contrario implica un rapporto 
biunivoco tra emittente e ricevente, la chiave della comunicazione 
moderna è la centralità del ricevente. Il comunicatore pubblico 
deve quindi quotidianamente calibrare il linguaggio in funzione di 
chi ascolta , in un’ottica di servizio non di profitto in senso 
stretto”
10
. La profonda trasformazione che i nuovi media hanno 
apportato ai modelli comunicativi ha contribuito a facilitare “ la 
graduale sostituzione o sovrapposizione del termine informazione a 
quello di comunicazione.[…] Il fatto di usare i termini 
informazione e comunicazione in maniera intercambiabile è uno 
dei corni del problema che è stato già in gran parte risolto, in 
quanto da più parti e da più tempo è stata sottolineata la sostanziale 
diversità tra essi, soprattutto in relazione alla minore o maggiore 
capacità di coinvolgere l’utente in un processo in cui egli sia attore 
e creatore nello stesso tempo. In questo caso la linea di 
demarcazione tra informazione e comunicazione è data dal fatto 
che la prima ha una capacità di “messa in serie” che le garantisce 
una relativa indipendenza da un destinatario sempre più bersaglio e 
sempre meno beneficiario di questo processo; la comunicazione, 
invece, si realizza solo se il soggetto umano può “abitarla” e viverla 
secondo modalità proprie”.
11
 Istituita dalla stessa Legge è la figura 
del Portavoce, determinante  per una corretta e proficua sintonia tra 
                                                 
10
 Intervista a Sergio Talamo ,giornalista professionista e docente universitario; responsabile Ufficio 
Stampa e Comunicazione del Formez. www.scienzedellacomunicazione.it 
 
 
9
Agata Piromallo Gambardella Le sfide della comunicazione. 2001 pag. 4 
 
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l’organo di vertice dell’amministrazione e gli organi 
d’informazione. Il Portavoce, incaricato dal medesimo organo, non 
può, per tutta la durata del relativo incarico, esercitare attività nei 
settori radiotelevisivo, del giornalismo, della stampa e delle 
relazioni pubbliche. Nello specifico le attività di comunicazione 
affidate agli uffici per le relazioni con il pubblico, secondo la legge 
150/2000, sono finalizzate a : 
o garantire l’esercizio dei diritti d’informazione , 
accesso e partecipazione di cui alla legge 241/90 
o agevolare l’utilizzazione dei servizi offerti ai 
cittadini anche attraverso l’illustrazione delle 
disposizioni normative e amministrative e 
l’informazione sulle strutture e sui compiti nelle 
amministrazioni medesime 
o promuovere l’adozione di sistemi 
d’interconnessione telematica e coordinare le reti 
civiche  
o attuare , mediante l’ascolto dei cittadini e la 
comunicazione interna, i processi di verifica della 
qualità dei servizi e di gradimento degli stessi da parte 
degli utenti 
o garantire la reciproca informazione fra l’Urp e 
le altre strutture operanti nell’amministrazione, nonché 
fra l’Urp  delle varie amministrazioni
12
. 
                                                 
12
 PRESIDENZA CONSIGLIO DEI MINISTRI DIP. FUNZIONE PUBBLICA, Comunicazione 
istituzionale , Roma 2002, pag. 1