Partenariato Pubblico Privato e Finanza di Progetto. L'esperienza nel settore penitenziario

Il finanziatore è il soggetto che mette a disposizione il capitale finanziario sottostante l'investimento, si tratta generalmente di un istituto di credito, una o più banche. Un'operazione di finanza di progetto, tuttavia, si distingue da un normale investimento perché il finanziatore sopporta dei rischi di tipo imprenditoriale, posto che il rientro del capitale mutuato e subordinato al risultato dell'attività finanziata. Molto spesso sono coinvolte nell'operazione banche commerciali, in altre circostanze istituti non commerciali come per esempio la Cassa Depositi e Prestiti.
Il finanziatore in questo genere di operazioni svolge anche altre funzioni, quali ad esempio quelle di advisor (fornisce consulenza in favore dello sponsor per impostare il progetto), di arranger (con il compito impostare la struttura finanziaria) o di underwriter (sottoscrittori del capitale di debito del progetto) o infine, di agente che gestisce i rapporti tra finanziato e finanziatori.
Molto importante, infine, è il ruolo di asseveratore che la normativa attribuisce alle banche, quel ruolo per cui si perviene ad uno studio del progetto, del piano economico finanziario, con l’obiettivo di attestare ex ante la possibilità dell’iniziativa di generare quei flussi di cassa che sono in grado di remunerare il capitale investito e rendere economicamente sostenibile l’operazione. Ovviamente questo tipo di studio è solo presuntivo perché il progetto andrà testato sul campo, ma ciò lo rende ancor più importante perché una accurata analisi preventiva è elemento propedeutico ad una buona riuscita dell’intero progetto.
La nuova disciplina contenuta nel vigente codice dei contratti all’art. 182 prevede una puntuale individuazione tanto della remunerazione del capitale investito, quanto dei rischi trasferiti al partner privato e le modalità di monitoraggio, elementi che andranno definiti e faranno parte integrante del contratto.

Il contratto deve, inoltre, prevedere, le conseguenze derivanti dall’estinzione anticipata, secondo modalità tali da mantenere il rischio trasferito in capo al soggetto privato. Il comma 3 dell’art. 182 stabilisce che, ove si verifichino fatti non dipendenti dal partner privato che influenzano l’equilibrio economico finanziario del contratto, è possibile operare una revisione del relativo piano, al fine di ripristinare le condizioni di equilibrio.
Si vede come il legislatore ha scrupolosamente regolamentato tutti i profili attinenti al rischio economico finanziario dell’operazione con la finalità di preservare la tipicità dell’operazione di finanza di progetto sotto il profilo dell’allocazione del rischio, che deve gravare sempre sul soggetto privato.
Sotto tale profilo i rischi connessi ad una operazione di p.f. si possono riscontrare nella fase di pre-completamento, in quella operativa, vi sono poi i rischi generali, comuni ad entrambe le fasi. Per questa ragione una buona operazione presuppone una attività di gestione del rischio sin dalla sua fase iniziale. Un primo rischio consiste nella impossibilità di rispettare i tempi di realizzazione dell’opera (rischio di pianificazione), con la conseguente indisponibilità, sia pur temporanea, della stessa e l’impossibilità di generazione dei flussi di cassa. Altro rischio è quello di costruzione, che comporta il blocco della costruzione dell’opera o addirittura la sua mancata realizzazione, o costi più elevati rispetto a quanto preventivato. In questa fase i soggetti più esposti sono i finanziatori proprio per la mancanza dei flussi utili a ripagare il finanziamento. Nella fase operativa, invece, si riscontrano rischi di tipo tecnologico (l’impianto non funziona correttamente) o rischi di mercato (i ricavi sono inferiori a quanto previsto), o ancora rischi di approvvigionamento (le materie prime hanno costi più elevati) o rischi operativi (l’impianto e sottoproduttivo). Importante, infine, è il rischio politico dato da un diverso atteggiamento delle autorità politiche rispetto alla attività dell’opera finanziata. I rischi nella fase operativa riguardano evidentemente la società di progetto nell’immediato, ma si riverberano inevitabilmente anche sui finanziatori. La presenza di tutti questi fattori di rischio rende quanto mai opportuna una accurata analisi preventiva che il finanziatore dovrebbe effettuare in anticipo nella sua veste di advisor, prima di pervenire alla fase successiva di predisposizione dell’operazione finanziaria.

Si comprende, pertanto, quanto sia importante l’attività che sta a monte rispetto al momento di presentazione dell’offerta sotto il profilo dello studio del progetto, non solo dal lato tecnico, ma anche da quello economico-finanziario. L’art. 183 del codice dei contratti a tal proposito prevede «Le offerte devono contenere un progetto definitivo, una bozza di convenzione, un piano economico-finanziario asseverato da un istituto di credito o da società di servizi costituite dall'istituto di credito stesso ed iscritte nell'elenco generale degli intermediari finanziari, […] o da una società di revisione […], nonché la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione, e dare conto del preliminare coinvolgimento di uno o più istituti finanziatori nel progetto».
Il piano economico finanziario (PEF) rappresenta un documento di analisi molto importante, in esso sono ricomprese le previsioni circa i costi di realizzazione dell’opera e quelli di esercizio, il piano di ammortamento, la descrizione degli introiti derivanti dalla gestione. Il piano economico finanziario, inoltre, deve contenere uno studio puntuale sulla distribuzione dei rischi del progetto tenendo conto di vari parametri tra cui certamente la durata complessiva dell’investimento, i risultati economici, le previsioni patrimoniali, i flussi di cassa, i piani di ammortamento delle opere realizzate, la struttura del capitale e la sostenibilità del debito, la ripartizione dei rischi, la redditività del progetto, la redditività dei portatori di equity, l’eventuale contribuzione dell’ente pubblico.

L’asseverazione bancaria, unitamente al piano economico finanziario, assume una funzione di strumento preliminare che rende ammissibile e procedibile la proposta del promotore o l’offerta.
La giurisprudenza sul punto si è espressa sostenendo che «il piano economico finanziario costituisce un elemento essenziale dell'offerta alla luce dell'art. 183, comma 9, del D.Lgs. n. 50/2016, con la conseguenza che la mancanza del piano o l'omessa asseverazione da parte di soggetto abilitato costituisce vizio essenziale dell'offerta, non sanabile col soccorso istruttorio stante l'art. 83, comma 9, del medesimo decreto».

L’asseverazione, pertanto, rappresenta il risultato di un’attività dal contenuto tecnico, intesa ad offrire spunti di valutazione del progetto sotto il profilo della sua fattibilità economico-finanziaria, ma che non comporta una valutazione né sul merito, né sulla sua compatibilità con l’interesse pubblico, valutazioni queste ad appannaggio della stazione appaltante.
Più generalmente possiamo affermare che il Piano Economico finanziario rappresenta lo strumento attraverso il quale attestare la bancabilità del progetto, ovvero la sua sostenibilità finanziaria, mentre l’asseverazione è l’aspetto formale che presuppone un preventivo studio in cui si sostanzia il Piano economico finanziario e le altre indagini di valutazione del progetto. In altre parole la banca assevera un progetto, ne attesta la bancabilità dopo averlo sottoposto al vaglio tecnico che consente la verifica dell’equilibrio tra finanziamento e flussi di cassa generati dall’operazione. In verità nella prassi l’asseverazione è stata trattata dal ceto bancario come un mero «adempimento formale privo di qualsiasi funzione sostanziale» tanto che nei modelli predisposti dall’ABI, le banche escludono che l’asseverazione possa costituire un impegno a finanziare l’operazione. La dottrina, proprio per contrastare tali prassi, suggerisce l’utilizzo di best practice o il ricorso a principi contabili domestici o internazionali, come quelli contenuti nel documento ISAE 3004 sulla revisione dei dati prospettici, al fine di pervenire ad una corretta valutazione della praticabilità concreta del piano economico finanziario.