Diritto Internazionale e Corte Costituzionale

1. Precedenti, origine e linee evolutive
La l. cost. 3/2001, diretta a incidere sull’assetto dei rapporti tra Stato e Regioni, e in particolare sui rapporti concernenti la funzione legislativa, contiene un’innovazione destinata a riflettersi, più in generale, sui rapporti del nostro ordinamento con il diritto internazionale e con l’ordinamento comunitario.
La gestazione della disposizione dell’art.117, 1°co. è risultata assai tormentata nel corso dei lavori preparatori perché si è passati, con riferimento al rapporto con il diritto comunitario, da un’impostazione che per ampiezza di contenuto, avrebbe costituito un deciso e molto più significativo passo avanti nel recepimento dei valori internazionalistici e, soprattutto, nel contatto col diritto comunitario, a una formula invece assai più ristretta e circoscritta quale è quella poi adottata1.
In un primo momento si è registrato, in sede di Commissione bicamerale, un testo che conteneva una disciplina organica relativa alle procedure per conferire nuovi poteri all’Unione Europea, all’efficacia delle fonti comunitarie nel diritto interno e alla partecipazione degli organi statali alla determinazione della politica comunitaria.
Ma negli atti successivi, quali la c.d. “bozza Amato”2 e il testo unificato della Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati ( presentato alla Presidenza l’11 novembre 1999 ) si è assistito a un evidente assottigliamento della disciplina che, come è stato esattamente osservato, si è ridotta all’osso ispirandosi così al principio di “poca disciplina costituzionale e molto rinvio alla legge”3.
In qualche modo rovesciata è invece la gestazione della disposizione relativamente al profilo degli obblighi internazionali, rispetto al quale si è assistito a un progressivo incremento del contenuto della disposizione, soprattutto con riferimento alla posizione delle Regioni.
E’quindi negli altri commi dell’art. 117 che si rinviene la parte più interessante dell’attività di elaborazione della norma nella direzione di una specifica disciplina del c.d. “potere estero regionale”.
Tuttavia la formula poi recepita nel 1°co. dell’art. 117 è frutto di una modifica intervenuta nell’ultima parte della fase parlamentare di approvazione attraverso una modifica della iniziale “bozza Amato” ove era contenuta la previsione del rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento internazionale, ma riferito esclusivamente al riparto di potestà legislativa tra Stato e Regioni.
In altri termini si prevedeva che i vincoli fossero destinati a incidere non già sull’esercizio della funzione legislativa, bensì sul riparto di competenze tra Stato e Regione.
La modifica intervenuta nell’ultima fase ha cambiato radicalmente il volto di questa disposizione suscitando, in un primo momento, una certa sorpresa per via dell’innegabile carica di innovatività che essa finisce per recare con sé.
Avendo il legislatore costruito l’intervento riformatore, con la trasformazione, in linea di principio, della potestà statale da generale in “enumerata” e di quella regionale in “generale-residuale”, la definizione di un comune sistema di limiti avrebbe dovuto sottolineare ancor più decisamente la completa equiparazione delle due potestà legislative che la riforma intendeva realizzare4.
In realtà il disegno della legge costituzionale 3/2001 è ancor più complesso e si caratterizza per l’inserimento di una serie di altre disposizioni che mirano a potenziare il ruolo dello Stato e delle Regioni sia sul piano dei vincoli con l’ordinamento internazionale e con quello comunitario, sia sul piano dell’esecuzione degli obblighi nel diritto interno.
Così il 3°co. dell’art.117 individua tra le materie di potestà concorrente i rapporti internazionali delle Regioni nonché quelli delle Regioni con l’Unione Europea, il 9°co. riconosce alle Regioni il potere di concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato e il 5°co. assicura alle Regioni il diritto a partecipare alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari.
Dietro questo complesso di disposizioni possono individuarsi tutta quella serie di precedenti interventi del legislatore ordinario diretti a raccordare il sistema delle autonomie regionali con l’ordinamento comunitario e a consentire alle Regioni di assumere un sia pur limitato ruolo sul piano dei rapporti internazionali5, e tuttavia la formulazione del 1°co. dell’art. 117 risente, soprattutto, dell’esigenza di offrire una base più stabile ai rapporti sia dello Stato che delle Regioni con l’ordinamento comunitario e di rimediare alla fragilità che caratterizzava l’esecuzione degli obblighi internazionali nel diritto interno.